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2011 Section 1377 Review On Compliance with Telecommunications Trade Agreements
Telecommunications Trade Agreements
México: restricciones al acceso competitivo a redes titulares
En revisiones anteriores de 1377, la USTR ha expresado su preocupación en relación con el acceso competitivo a las redes del operador de telefonía fija titular de telecomunicaciones en México, Telmex y su afiliada de telefonía móvil, Telcel. Por primera vez, Telmex y Telcel participaron en el proceso 1377 a través de los comentarios presentados por la empresa madre, América Móvil, así como a través de reuniones con la USTR. América Móvil afirma que hay una competencia robusta entre los proveedores de líneas fijas, dada la entrada de las empresas de cable mexicano que ofrecen un servicio de “triple play” de telefonía, internet de banda ancha y servicios de televisión, y que Telmex ha perdido cuota en el mercado debido a barreras regulatorias que prohíben a la empresa la distribución de televisión a través de su infraestructura. También afirma que Telmex y Telcel están sujetos a requisitos onerosos no impuestos a otras compañías, como la limitación de los precios en tarifas de venta al por menor, obligaciones de servicio universal y requisitos promedio de tarifas geográficas.
Este año la USTR recibió múltiples solicitudes que destacan cuestiones relacionadas con el acceso de las compañías competitivas a las redes de Telmex y/o Telcel incluyendo: dificultad en la obtención de interconexión local y terminación de larga distancia en ciertas zonas rurales de México; acciones de represalias adoptadas por Telmex en un conflicto aún-por-ser resuelto sobre las tasas de interconexión; y una reclamación de que las tarifas de terminación móvil de Telcel están significativamente por encima del costo. México ha adoptado el Documento de Referencia sobre Principios Regulatorios Pro-competencia en sus compromisos GATS y tiene obligaciones de garantizar que sus principales proveedores ofrezcan interconexión en cualquier punto técnicamente factible de su red a tarifas basadas en costos y de mantener medidas apropiadas para impedir que sus proveedores principales se comprometan en prácticas anticompetitivas. La capacidad de las compañías mexicanas afiliadas a EUA para obtener acceso no discriminatorio, basadas en el costo a las redes de Telmex y Telcel es de creciente importancia, dado que México es el destino número uno para llamadas desde los Estados Unidos (de acuerdo con los últimos datos de la FCC disponibles (2008)). En 2008, los consumidores U.S. enviaron 11.75 mil millones de minutos a México, comparados, por ejemplo, con 9.3 mil millones de minutos enviadas a toda Europa occidental. Por lo tanto, los costos de acceso incrementados tienen un significativo impacto indirecto sobre los precios pagados por los consumidores de U.S. para llamar a México.
Tanto Telmex como Telcel han sido citadas en numerosos casos de sanción actualmente en revisión por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) de México, relacionados con las cuestiones mencionadas anteriormente. Las recomendaciones de sanción han sido presentadas por el organismo regulador de las telecomunicaciones de México, la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL) y actualmente se encuentran en diferentes etapas de revisión por la SCT. Es de esperarse que algunas se resuelvan en el corto plazo y puedan ayudar a aligerar algunos de los problemas mencionados por comentadores este año. Sin embargo, la estructura del sistema jurídico mexicano, que permite amplias oportunidades para impugnar las sentencias de gobierno, puede ser un obstáculo al progreso en estas áreas. Esto es particularmente cierto con respecto a las decisiones resultantes de la intervención de la COFETEL en disputas de interconexión, tal como se explica más adelante.
Interconexión en zonas de acceso desigual (NEA por sus siglas en inglés)
Aunque México formalmente abrió su país a la competencia local y de larga distancia hace más de una década, Telmex parece que ha logrado mantener un monopolio de facto en el abastecimiento del servicio de telecomunicaciones fuera de las principales áreas urbanas. Las autoridades reguladoras mexicanas consideran ciertas áreas como zonas de “acceso no igual”, lo que significa que los suscriptores en esas regiones no podían elegir a un proveedor de larga distancia competitivo (“presuscripción”) – debían utilizar Telmex. Estas áreas, que abarcan aproximadamente la mitad de las áreas de llamadas en México, pero sólo el 11% de las líneas fijas en México, son principalmente zonas rurales; Sin embargo, los operadores de EUA informan que hasta a 25 por ciento de las llamadas desde los Estados Unidos terminan en esas regiones, subrayando la importancia para los operadores y consumidores de EUA.
Además de la ausencia de pre-suscripción para llamadas salientes en esas zonas, Telmex también se negó a ofrecer terminación basada en costos para las llamadas entrantes de otras regiones (incluyendo los Estados Unidos). Así, no sólo los suscriptores en esas regiones no tienen una opción de operadores de larga distancia competitivos, tampoco quienes llaman desde otras regiones mediante una compañía competitiva pueden beneficiarse de la capacidad de una compañía competitiva para terminar llamadas en estas regiones con tarifas basadas en costos. Telmex podría terminar este tipo de llamadas, pero sólo ofrecería un descuento del 25% de su tasa de gran volumen de venta, o “reventa” más de seis veces mayor que la tasa interconexión de larga distancia regulada en el resto de México. La tasa de reventa en áreas de acceso desigual es de casi US $ 0.07 por minuto, en comparación con la tasa de interconexión de larga distancia regulada de poco más de US $ 0.01 por minuto en el resto de México.
Telmex afirma que no está obligado a ofrecer interconexión con precios regulados en esas regiones, ni tampoco es técnicamente capaz de hacerlo, porque no mantiene ningún modificador que es necesario para la interconexión en esas áreas (una afirmación que los competidores impugnan y algo que requiere más investigación). Aunque la conmutación no estuviera disponible en esas regiones, pero sí en una localidad adyacente, esa condición no parece obviar la obligación de ofrecer la interconexión en el punto técnicamente viable, a tarifas orientadas a costos coherentes con la ley mexicana y con los compromisos de la WTO. Como la autoridad reguladora de las telecomunicaciones de México ha establecido una tasa de terminación aplicable a nivel nacional, basada en su propio estudio de costo, no está claro por qué Telmex no debe ofrecer esa tasa para la interconexión de las NEA, incluso si la interconexión física se produce fuera de la región. Presumiblemente, la elección de Telmex de no instalar conmutadores en esas regiones (si es que este es el caso) se basó en consideraciones comerciales, pero su elección de inversiones anteriores no debe ser una justificación para imponer una tasa aún mayor en las compañías competitivas.
Al menos un operador afiliado a EUA ha tratado de establecer su propia presencia en una región NEA para proporcionar servicio local. Al parecer Telmex no ha estado dispuesto a negociar un acuerdo de interconexión en dichas regiones; y se ha negado a suministrar líneas arrendadas que la compañía ordenó alcanzar ubicaciones en esas regiones. Aunque Telmex ha citado una disputa comercial no relacionada como base para no proporcionar las líneas arrendadas (un servicio cubierto por los compromisos de México en relación con el Anexo de Telecomunicaciones GATS), no está claro por qué esto sería relevante, ya que las líneas arrendadas normalmente son adquiridas por adelantado, con tasas tarifadas.
En el informe 1377 del año pasado, la USTR señaló los esfuerzos del regulador para limitar el alcance de esta región no competitiva de facto consolidando las zonas de llamadas y absorbiendo algunas regiones de acceso desigual a grandes regiones competitivas. Telmex apeló la sentencia de la COFETEL, y no se ha completado la consolidación. América Móvil afirma que Telmex tiene requisitos onerosos para dar cobertura a las zonas rurales de alto costo y que realmente está perdiendo dinero en las áreas de acceso desigual cuando carga la tasa de reventa, ya que no recibe financiamiento de servicio universal que ayudaría a compensar ese costo. Mientras que el establecimiento de ese fondo de servicio universal puede ser justificado, los altos costos en regiones particulares no justifican un subsidio cruzado no reglamentado obtenido a través de la interconexión, ya que este tipo de subvención cruzada tiene el efecto de disminución de la competencia (por ejemplo, como Telmex no se cobra a sí mismo tarifa de reventa, puede (y al parecer lo hace) poner precios más bajos a cualquier proveedor competidor que busque poner fin a las llamadas en esas regiones). Las preocupaciones sobre los altos costos de interconexión en México son penetrantes. El 3 de marzo de este año, 25 empresas mexicanas (incluyendo dos de propiedad estadounidense) y asociaciones de comercio compraron anuncios de página completa en cinco diarios mexicanos de circulación nacional, instando al gobierno mexicano a instituir una regulación pro-competitiva en interconexión, para crear igualdad de condiciones para competir contra Telmex y Telcel. Telmex también anunció que pretende crear una entidad jurídica independiente llamada Telmex Social que abarcaría alrededor del 46 por ciento de la zona geográfica de México para separar las áreas de alto costo de las zonas donde existe más competencia, en un esfuerzo para mostrar claramente que está gastando más en las zonas rurales en donde ninguna otra compañía está interesada en servir. Dado que Telmex afirma no tiene modificadores en estas regiones, no está claro qué servicios puede proporcionar dicha entidad.
Represalias por parte de Telmex
La asociación de comercio de Estados Unidos ha presentado información para la revisión de este año que sugiere que Telmex ha tomó represalias contra un operador mexicano afiliado a EUA que buscaba una tasa más baja de interconexión en zonas de acceso equitativo, basado en una cláusula de “nación más favorecida” en su acuerdo de interconexión con Telmex. La cuestión ha estado en los tribunales mexicanos durante algún tiempo, con la operadora de afiliación estadounidense ganando una decisión inicial y Telmex ganando una decisión de apelación, pero ahora bajo amparo, mientras que el caso va a revisión de apelación final. Aunque el caso aún no ha sido definitivamente resuelto por un tribunal, Telmex ha insertado una grabación en las llamadas que se originan de la red de la compañías y terminan en la red de Telmex. En las grabaciones, Telmex informa a los consumidores que la compañía competitiva que está utilizando no está pagando la tarifa de interconexión correcta y posteriormente podría ser objeto de desconexión por Telmex. Telmex ha afirmado que insertar las grabaciones en las llamadas no es un acto anti competencia, ya que la grabación no menciona a Telmex, ni intenta dirigir al cliente hacia la compra de un servicio de Telmex.
El uso de información de los clientes de la compañía competitiva para estos fines plantea dudas sobre el cumplimiento de México con el documento de referencia de la OMC, que define la utilización de información obtenida de los competidores con resultados anti-competencia como una práctica anticompetitiva prohibida. El hecho de que la grabación no sugiera específicamente que los clientes deberían cambiar a la red de Telmex no reduce el daño que dichas grabaciones hacen al negocio de la compañía competitiva. El potencial de destruir el negocio de cualquier competidor desfavorecida y así reducir la competencia en el mercado puede verse como una práctica anticompetitiva dependiendo de la medida de los resultados anti competencia. COFETEL ha presentado una recomendación de sanción a la SCT para este caso en concreto y aún está en espera de la resolución por la SCT.
Tarifas de terminación móvil
Una compañía de telefonía móvil afiliada a EUA ha presentado observaciones en el procedimiento de este año, afirmando que las tarifas de terminación móvil de Telcel (MTR por sus siglas en inglés) están muy por encima del costo y no están en consonancia con las decisiones recientes de COFETEL que han establecido tasas que son inferiores a las alcanzadas a través de la negociación comercial. En octubre de 2010, la COFETEL, utilizando un modelo de costos incrementados a largo plazo (LRIC por sus siglas en inglés), dictaminó que la MTR debería ser 0.42 pesos mexicanos (aproximadamente US $ 0.04). En diciembre de 2010, Telcel, Telmex y Telefónica (las tres compañías de telefonía móvil más grandes) acordaron establecer una MTR mucho más alta entre ellos que gradualmente se reduciría de 0.95 pesos (aproximadamente US $ 0.10) en 2011 y a 0.69 pesos (aproximadamente US $.07) en 2014. En una presentación a la USTR, América Móvil dijo que establecer una tarifa de 0.40 pesos (como fue sugerido por la operadora móvil de afiliación estadounidense) haría de México un país atípico de “gama baja” entre los países “calling-party-pays”, haciendo sus tarifas inferiores a las de casi todas las compañías en Europa. Sin embargo, en febrero de 2011, 1 la Comisión Federal de Competencia de México declaró que las tarifas móviles aplicadas en México son 43.5% superiores a la media que se aplica en los países de la OCDE que tienen el sistema “calling-party-pays” (como es el caso de México).
Durante la redacción de este informe, la evolución de la capacidad de la COFETEL para establecer tarifas de interconexión en el caso en disputa continuó desplegándose. El 16 de marzo, la COFETEL - en la solución de un conflicto de interconexión entre Telcel y un operador de telefonía fija de México - estableció una MTR de 0.39 pesos mexicanos (aproximadamente US $ 0.04) para el 2011, una tasa muy inferior a los establecidos por los operadores titulares a través de la negociación comercial. Telcel anunció que impugnará la decisión de la COFETEL en la corte. La COFEMER (agencia de mejora regulatoria de México - Comisión Federal de Mejora Regulatoria) también aprobó el modelo de costos de la COFETEL para la interconexión, el cual COFETEL propone utilizar para resolver los conflictos entre los operadores que se produzcan a partir de 2012. COFETEL tiene previsto publicar el modelo de costos en el Registro Federal Mexicano a finales de marzo de 2011.
Los intentos de la COFETEL de intervenir en conflictos de interconexión se han encontrado, invariablemente, con varios desafíos legales lanzados por los operadores de telecomunicaciones. Los operadores suelen tratar de obtener un amparo - una acción constitucional que se opone a ciertos actos o leyes, porque el demandante los considera inconstitucionales. A pesar de esto, un amparo no siempre conduce a una suspensión de los actos o leyes, en el sector de las telecomunicaciones, es común que las acciones de la COFETEL se suspendan, mientras que el amparo está en revisión, algo que puede tomar años. Si una empresa en última instancia prevalece bajo el amparo, el acto en particular o, 2 la Suprema Corte tendrá en cuenta dos sentencias de los tribunales inferiores – una que dicte una suspensión debido a la controversia entre partes privadas y otro que se niegue a emitir una estancia debido a que la modificación de las tarifas de interconexión tiene un impacto en los consumidores, lo que lo hace una cuestión de interés público. El resultado de este procedimiento de la Suprema Corte será muy importante para el futuro del panorama competitivo de México en el sector de las telecomunicaciones.
Las autoridades reguladoras mexicanas están investigando todas las cuestiones antes señaladas. La USTR apoya estos esfuerzos, y se mantendrá en estrecho contacto con los reguladores mexicanos, teniendo en cuenta nuestro interés ver estos antiguos problemas resueltos. Aunque Telmex históricamente ha defendido agresivamente sus intereses a través del sistema judicial mexicano, puede tener un interés en encontrar una solución más conveniente ya que trata de entrar en el mercado para servicios de televisión, pero se le puede prohibir esto si ciertas disputas de interconexión siguen sin resolverse. 3 Teniendo en cuenta los intereses involucrados de EUA, la USTR espera a ver los conflictos resueltos con prontitud, y si no tiene éxito, se considerarán otras opciones comerciales.
1 Véase Comisión Federal de Competencia - Oficio PRES-10-096-2011-033, página 7.
2 Ver
3 Telmex ha impugnado el “Plan Técnico Fundamenteal para Interconexión e Interoperabilidad” de la COFETEL afirmando que ni laCOFETEL o la SCT tienen jurisdicción para imponer obligaciones de interconexión. La negativa de Telmex de adehrirse al plan de interconexión de la COFETEL es lo que actualmente previene a Telmex de distribuir servicios de video.
Traducción: Martha Zeceña Naranjo | |
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