Desde principios de los años noventa del siglo pasado el fundamento de la política pública ha sido reasignar el esfuerzo del Estado hacia la oferta de bienes públicos y de servicios sociales caracterizados por un beneficio de largo plazo, tales como educación, salud o seguridad pública, entre otras responsabilidades en las cuales la participación privada fuera menor a la socialmente óptima.

En telecomunicaciones, lo anterior significó la privatización de la red pública de telecomunicaciones en 1990 y la subsecuente participación de particulares por medio del otorgamiento de concesiones, en particular mediante el mecanismo de licitación para la asignación de frecuencias del espectro y, recientemente, de un par de hilos de fibra óptica de la Comisión Federal de Electricidad (CFE). Lo anterior con resultados escasos o nulos después de casi tres años de haber ocurrido, respecto de lo prometido por la anterior administración al hacer la apología de la licitación 21 y de la adjudicación de los hilos de fibra obscura al consorcio Televisa-Telefónica-Megacable.

Ante una ausencia de resultados de tales actos de licitación y bajo un nuevo enfoque del uso de los recursos actualmente no utilizados o subutilizados, la reforma en materia de telecomunicaciones presenta una alternativa que tiene como eje la administración y planificación de la infraestructura de telecomunicaciones existente de la red de la CFE y el espectro a ser liberado en la banda de 700 MHz. Lo anterior, como parte de la opción de una política de telecomunicaciones centralmente planificada.

Para recordar la reforma, se establece en los transitorios lo siguiente:

“Décimo quinto. La Comisión Federal de Electricidad cederá totalmente a Telecomunicaciones de México su concesión para instalar, operar y explotar una red pública de telecomunicaciones y le transferirá todos los recursos y equipos necesarios para la operación y explotación de dicha concesión, con excepción de la fibra óptica, derechos de vía, torres, postería, edificios e instalaciones que quedarán a cargo de la Comisión Federal de Electricidad, garantizando a Telecomunicaciones de México el acceso efectivo y compartido a dicha infraestructura para su aprovechamiento eficiente, a fin de lograr el adecuado ejercicio de sus funciones y el cumplimiento de sus objetivos.

"Telecomunicaciones de México tendrá atribuciones y recursos para promover el acceso a servicios de banda ancha, planear, diseñar y ejecutar la construcción y el crecimiento de una robusta red troncal de telecomunicaciones de cobertura nacional, así como la comunicación vía satélite y la prestación del servicio de telégrafos. Lo anterior, de conformidad con los lineamientos y acuerdos emitidos por el Instituto Federal de Telecomunicaciones."

"Décimo sexto. El Ejecutivo Federal, a través de las dependencias y entidades competentes, instalará una red compartida de servicios de telecomunicaciones al mayoreo, que impulse el acceso efectivo de la población a la comunicación de banda ancha y a los servicios de telecomunicaciones (…) (conforme) las características siguientes:

"I. Iniciará la instalación antes de que concluya el año 2014, y estará en operación antes de que concluya el año 2018;

"II. Contemplará el aprovechamiento de al menos 90 MHz del espectro liberado por la transición a la Televisión Digital Terrestre (banda 700 MHz), de los recursos de la red troncal de fibra óptica de la Comisión Federal de Electricidad y de cualquier otro activo del Estado que pueda utilizarse en la instalación y la operación de la red compartida;

"III. Podrá contemplar inversión pública o privada, identificando las necesidades presupuestales y, en su caso, las previsiones que deba aprobar la Cámara de Diputados;

"IV. Asegurará que ningún prestador de servicios de telecomunicaciones tenga influencia en la operación de la red;

"V. Asegurará el acceso a los activos requeridos para la instalación y operación de la red, así como el cumplimiento de su objeto y obligaciones de cobertura, calidad y prestación no discriminatoria de servicios;

"VI. Operará bajo principios de compartición de toda su infraestructura y la venta desagregada de todos sus servicios y capacidades, y prestará exclusivamente servicios a las empresas comercializadoras y operadoras de redes de telecomunicaciones, bajo condiciones de no discriminación y a precios competitivos. Los operadores que hagan uso de dicha compartición y venta desagregada se obligarán a ofrecer a los demás operadores y comercializadores las mismas condiciones que reciban de la red compartida, y

"VII. Promoverá que la política tarifaria de la red compartida fomente la competencia y que asegure la reinversión de utilidades para la actualización, el crecimiento y la cobertura universal.

"El Ejecutivo Federal, en el marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática, incluirá en los instrumentos programáticos respectivos, las acciones necesarias para el desarrollo de red a que se refiere este artículo.”

Red troncal de fibra óptica

Respecto de lo dispuesto en el artículo 15 transitorio, el hecho de que Telecomunicaciones de México opere una red troncal basada en la infraestructura instalada de la CFE, tiene como primer efecto inmediato, de una vez y en definitiva, eliminar la dominancia en el transporte de tráfico interurbano, por lo que tal mercado quedaría instantemente fuera de una regulación asimétrica.

Sin embargo, lo anterior implica que el mayor obstáculo a ser subsanado por tal red troncal será el diseño tarifario de sus servicios a otros concesionarios y, simultáneamente, relevar al concesionario preexitente o histórico de las obligaciones de cobertura universal en localidades rurales y dispersas.

Es decir, Telecomm Telégrafos operará servicios de última milla a las poblaciones de mayor costo relativos en servicios de telecomunicaciones, los cuales generan un menor ingreso por línea respecto de los accesos en áreas urbanas y conurbadas. El director de Telecomunicaciones de México ha expresado que el propósito es ofrecer servicios de mensajes cortos, voz y datos, tanto fijos como móviles, a las comunidades con menos de 5 mil habitantes. Localidades ubicadas en zonas donde los operadores privados no están interesados en brindar cobertura, pues no les resulta rentable en términos económicos.[1]

Lo anterior confirma varios hechos: i) los concesionarios sin obligaciones de cobertura sólo invierten y operan en centros urbanos y conurbanos, dejando el resto del territorio al operador preexistente o histórico que hasta ahora ha sido el único con un título de concesión con obligaciones de cobertura social y, ii) a diferencia de lo que ha argumentado la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) en sus resoluciones y modelos de costos, existe una heterogeneidad en los costos de capital y operación de red locales entre comunidades, por lo tanto, la rentabilidad de la inversión en infraestructura propia es diferente entre localidades. Lo anterior implica que se tenga un déficit de operación y de retorno de capital entre áreas de servicio local, debido a que existen innegables diferencias en los costos del servicio, todas ellas sujetas a una uniformidad geográfica de tarifas del servicio para el usuario.

Tal situación se ha financiado por medio del esquema de “reventa” entre las Áreas de Servicio Local (ASL) con capacidad de interconexión y aquellas sin tal capacidad, que la propuesta de consolidación de ASL de la Cofetel tiene por objetivo eliminar.

Tal objetivo conlleva necesariamente un déficit de operación en la oferta del servicio, por lo que la eficiencia a la que está obligada Telecomunicaciones de México es sustantiva, de tal forma que requiera de la menor transferencia presupuestal posible o, en su caso, financiar tal déficit operativo por medio de sus ingresos en el servicio de transporte troncal de tráfico interurbano.

Cabe señalar que en el segmento de ingresos de red troncal, Telecomm Telégrafos enfrenta la competencia de redes semejantes, más no idénticas en alcance y capacidad, por parte de concesionarios establecidos que tienen sus propias redes de transporte troncal desplegadas y en funcionamiento.

Es preocupante un escenario donde una red troncal compite y a la vez complementa total o parcialmente las redes troncales establecidas por concesionarios privados; la tarificación relativa de cada uno dependerá de aquella que realice la entidad pública, en este caso Telecomunicaciones de México. Lo anterior implica volver al estudio de la coexistencia en competencia y en relaciones verticales entre empresas públicas y privadas en el mercado mayorista de tráfico troncal.  

Red inalámbrica compartida

Respecto de lo dispuesto en el artículo 16 transitorio, el objetivo procompetitivo es tener un agente económico mayorista en la explotación de al menos 90 MHz en la banda de 700 MHz. Al ser independiente de cualquier concesionario, no tendrá incentivos para efectuar prácticas de discriminación o tratamiento asimétrico respecto de aquellos operadores que requieran de acceso al uso de sus frecuencias de forma transitoria o permanente.

La administración pública no necesariamente garantiza lo anterior: puede ser instrumento para favorecer el acceso a ciertos operadores y dilatar o desplazar a otros concesionarios, a los cuales desea minimizar. El riesgo, por supuesto, es menor al ser un operador no verticalmente integrado a una red pública minorista, pero no garantiza un tratamiento simétrico en términos y condiciones para cualquier red de telecomunicaciones, independientemente de su alcance o tamaño, dado que puede ser utilizada con objeto de política industrial al favorecer a ciertos concesionarios.

La fracción IV del artículo XVI implica eliminar los conflictos de incentivos en el tratamiento y eventual trato asimétrico entre los concesionarios, es decir, termina con la carga regulatoria que implicaba tener concesionarios integrados verticalmente con los insumos de mayoreo y comercialización de servicios al usuario final, que en este caso son las frecuencias del espectro. Tal aspecto no se contempló en la asignación del par de hilos de fibra obscura de la CFE adjudicados al consorcio anteriormente citado, todos ellos verticalmente integrados al servicio minorista e incluso competidores entre sí.

Uso inteligente del espectro

El mandato de uso compartido de frecuencias es alentador en el sentido de que no existirá exclusividad por concesionario alguno en su explotación. Los operadores debieran hacer uso compartido y simultáneo de frecuencias por medio de nuevas tecnologías de compartición de uso del espectro.

Por lo tanto, la participación del Estado, de comportarse de forma neutral y no utilizar el espectro con fines de política industrial, puede dar lugar a un espacio de uso eficiente del espectro como “market maker”, en un ámbito de innovación en el uso del espectro que, de hecho, está desplazando el uso de la licitación como forma única de asignación eficiente, sustituyéndolo por el principio de “úsalo o compártelo” (Use it or share it). Lo anterior mediante tecnologías basadas en “smart radio” y herramientas de administración dinámicas del espectro que hacen posible su uso compartido y simultáneo por parte de varios concesionarios y para varios servicios móviles. Diferentes redes pueden reaccionar y auto ajustarse a cambios locales en el uso del espectro para obtener acceso sin causar interferencia alguna con otros concesionarios, elevando la productividad de las frecuencias y la competencia entre operadores.

La era del espectro escaso, justificación para la licitación de este recurso con derechos exclusivos, está terminando y comienza a dar paso a un recurso de libre acceso donde un ecosistema de competidores utiliza el espectro de forma intensiva.

Todavía la actual Cofetel no vislumbra tal posibilidad tecnológica cuando describe el proyecto de la red inalámbrica troncal compartida, dado que continúa con el “mantra” de licitar sin especificar que todos aquellos operadores capaces de utilizar las frecuencias en forma compartida y simultánea puedan acceder a ella, lo que significa que ningún operador tenga uso exclusivo de sus bloques asignados.[2]

Tales modalidades de uso del espectro están siendo adoptadas aceleradamente. Tal es el caso de Reino Unido[3] e Italia, donde el regulador ha decidido en las subastas de las bandas de 800 MHz, 1,800 MHz, 2 GHz (2,010–2,025 MHz) y 2.6 GHz implementar un mecanismo de mercado basado en la compartición del espectro, como el arrendamiento y el comercio de frecuencias. De esta manera se otorga la garantía que licenciatarios tienen de aceptar toda solicitud de acceso a sus frecuencias, basadas en una negociación comercial con base en términos y condiciones no discriminatorias en áreas fuera de aquellas de cobertura obligatoria, y evaluar la posibilidad de implementar acuerdos de acceso y compartición inteligente del espectro basados en innovaciones tecnológicas como el radio cognoscitivo.[4]

Por lo tanto, los 90 MHz de la banda de 700 MHz deberían garantizar el uso abierto de frecuencias. Por ejemplo, un concesionario, haciendo uso de acceso cognoscitivo u oportunista,[5] puede coexistir y competir con el concesionario establecido en el o los mismos bloques de frecuencias. Es decir, que el uso de los bloques no sea exclusivo y, en cambio, sólo esté sujeto a límites máximos de interferencia permisibles, pero con la obligación de aceptar el uso compartido de los mismos en forma total, parcial, temporal o permanente.

Lo anterior da lugar a que una entidad pública y agentes económicos privados operen simultáneamente, otorgando desde un inicio máxima flexibilidad en los derechos de uso de los bloques de frecuencias, de tal manera que sea posible transferir subdivisiones de bloques, en tiempo, espacio, nivel de interferencia tolerable, prioridad de acceso y agregación de frecuencias. Tal posibilidad en la reforma a las telecomunicaciones puede dar cabida a un mercado secundario de frecuencias e incentivar el cambio tecnológico.  

¿Cómo funcionará la red?

La posibilidad que abre la reforma es establecer reglas de uso de bloques de frecuencias a ser utilizadas como un “common pool” o recurso de acceso abierto. El premio Nobel de Economía Elionor Ostrom identificó principios básicos de gobierno para tales recursos: i) toma de decisiones colectivas, ii) monitoreo efectivo y mecanismo de resolución de controversias creíble, y iii) coordinación para el uso del recurso.

Lo anterior no implica la creación de derechos de exclusividad, como los que implica una licitación tradicional, como a la fecha se ha realizado en las asignaciones de espectro.[6] Un ejemplo de su desempeño es la organización del espectro de uso libre como el Wi-Fi, en la cual se establecen estándares y equipos terminales certificados.

Obviamente, una licitación de bloques de espectro que no conlleven un uso exclusivo genera menores beneficios y, por lo tanto, es necesario que las autoridades definan entre maximizar recaudación o eficiencia dinámica en la adopción de cambios tecnológicos en el aprovechamiento del espectro.

Bajo este escenario de uso abierto del recurso de los 90 MHz, la determinación de precios es descentralizada entre los usuarios: impera la libertad tarifaria y se privilegia la negociación entre los concesionarios. La participación del Estado o de la entidad público-privada se limitaría al monitoreo del uso de las frecuencias y la aplicación de las reglas de participación de los concesionarios. Por lo tanto, los ingresos pueden derivarse de una tarifa aplicable entre todos los que interactúen en el espacio electromagnético de libre acceso. La mayor aportación del participante privado es mantener los incentivos a la eficiencia, la administración y el monitoreo del pool de frecuencias, con el objetivo de generar un equilibrio económico y financiero.

Por ello, el multimillonario estudio denominado “Proyecto Concordia”, del 31 de agosto de 2012, contratado por la Cofetel, resulta limitado e incluso erróneo. La tarificación que estima no considera la interacción tarifaria y la diferenciación de la red troncal mayorista objeto del estudio con otras redes basadas en diferentes plataformas tecnológicas disponibles y operadas por el resto de los concesionarios que ofrecen servicios semejantes de transporte interurbano. Es decir, el estudio consideró el proyecto aislado de la circunstancia de interacción en competencia interplataforma que de hecho existe, en particular la que enlaza los centros urbanos donde hay competencia inter-plataforma por parte de varios concesionarios.

The Brattle Group realizó la valuación de la banda de 700 MHz para el Comité de Energía y Comercio de la Cámara de Representantes de Estados Unidos en mayo de 2005. Consideró que las características técnicas de la banda de referencia, en sus propiedades de propagación y potencia, la hace superior a la banda de 1.9 GHz en la oferta de banda ancha móvil y, sobre todo, implica menores costos en infraestructura.

El resultado es que una licitación de 60 MHz en la banda de 700 MHz tendría un valor de $1.65 USD por MHz población, equivalentes a 28 mil millones de USD; ajustado por las diferencias del PIB per cápita entre Estados Unidos y México en términos reales, tendría como equivalente un valor de 8.8 mil millones de USD sólo por un bloque de 60 MHz. Por uno 50 por ciento mayor (90 MHz) podría ser de hasta 13.3 mil millones de USD, en una subasta tradicional y en verdad competitiva y no como la licitación 21, que por las barreras a la concurrencia de participantes se adjudicó al precio mínimo de referencia derivado de un cuestionable y deficiente cálculo del mismo.

Tal cifra, o semejante, debe de ser considerada como el costo de oportunidad del recurso para la entidad estatal o de asociación público-privada y, por lo tanto, generar un flujo de recursos tal que cubra un rendimiento respecto al valor de mercado del espectro bajo su administración. Lo anterior no es un ejercicio trivial dadas las responsabilidades sociales que se le han asignado a la entidad pública, así como las restricciones de mercado en la operación de la red troncal respecto de redes de semejantes alternativas.

El pronóstico es reservado respecto de que la entidad pública o en asociación tenga que recibir transferencias fiscales en forma permanente para lograr su mandato establecido en la reforma. Una asociación público-privada tiene un atractivo político y una motivación modernizadora, pero tal asociación es sólo un espacio contractual que puede incluir escenarios extremos, desde una distribución de riesgos y beneficios que puede conducir a incentivos perversos, como socializar eventuales pérdidas financieras, o innovar esquemas que conduzcan a internalizar beneficios y costos al formar incentivos a la eficiencia. Es decir, el término de la asociación público-privada no es de forma alguna garantía de mejor desempeño hasta no conocer el diseño contractual de la asociación.

Experiencia internacional

En la experiencia internacional se observan tres modelos principales de financiamiento público o estatal para el acceso universal:

i) la propiedad o participación en el capital en proyectos de banda ancha, como en Australia, Brasil, Nueva Zelandia, Malasia, Suecia y República Sudafricana, donde en ciertos casos el destino fiscal ha sido “a fondo perdido”;

ii) asociaciones público-privadas, como los proyectos de instalación de infraestructura de banda ancha llevados a cabo en Francia, Tailandia, Kenya y Tanzania; y

iii) incentivos financieros y subsidios como en la mayoría de América Latina mediante la utilización de los fondos de servicio universal, como en China, Japón, EE.UU. y la Unión Europea a través de planes de estímulos a la banda ancha con consideraciones fiscales.[7]

En la reforma se excluyó el mecanismo de fondos financiados por los concesionarios, a pesar de que en la actualidad existen fondos o planes para su creación en más de 66 países. En este caso se pide a los operadores una contribución de 0.1 por ciento de los ingresos en Francia hasta más de 10 por ciento en Estados Unidos. La mayoría de los países aportan contribuciones calculadas entre 2 (Nepal) y 5 por ciento (Colombia, India). O bien, esquemas de subsidios asignados por mecanismos competitivos y administrados como incentivos a los concesionarios participantes. Sin embargo, se optó por los primeros dos modelos todavía a ser definidos en la instalación y operación de la red.

En cambio, no se optó por un mecanismo de fondeo obligatorio aplicable a todos los concesionarios y/o obligaciones de inversión en sus títulos de concesión.

La conclusión de la nueva forma de intervención del Estado en telecomunicaciones, sea por medio de la directa operación por parte del Estado o por una asociación público-privada para la explotación de la banda de 700 MHz y de la red troncal de telecomunicaciones, representa un reto de pronóstico reservado para mantener la viabilidad económica de su operación.

Requiere la menor transferencia fiscal posible, si es que deseamos evitar un eventual rescate financiero de tales proyectos en el futuro con cargo a las finanzas públicas, como ha ocurrido en proyectos de participación estatal y privada en otras experiencias de telecomunicaciones y en otros sectores de infraestructura.

Así, el péndulo del paradigma de política pública ha regresado a la planificación central y después de 22 años retornan las preguntas: ¿es responsabilidad del Estado asegurar que determinado objetivo de mercado sea alcanzado? Donde el Estado ha decidido involucrarse, ¿debería actuar directamente o delegar al sector privado y hasta dónde debe hacerlo? En caso de delegar, ¿cómo debe hacerlo: por comando y control o por incentivos?

Cuando parecía que confiábamos en la dinámica del mercado desde 2006 regresamos a embestir y, en nombre de “retomar la rectoría del Estado”, retornamos al poder regulatorio centralizado y de planificación en nombre de “elevar la competencia”, tema contradictorio sin duda.

Sin embargo, cabe la posibilidad de un Estado facilitador, de intervención temporal que tenga como objetivo disminuir y no perpetuar la regulación.