Como parte de las consultas del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, la Secretaría de Comunicaciones organizó mesas de trabajo sectoriales. Una de ellas, la número tres, llevó por título “Mecanismos de regulación para impulsar la competencia”. La dinámica consistió en responder preguntas concretas que permitieran reflexionar sobre el tipo de regulación que se requiere para fomentar la competencia en el sector de las telecomunicaciones en México. A continuación se anotan las preguntas y el análisis que motivó cada una de ellas respecto de la regulación vigente y la regulación futura en el marco de la reforma constitucional en materia de telecomunicación recién aprobada el 30 de abril en la Cámara de Senadores.  

1. Si la prospectiva tecnológica y de mercados de las telecomunicaciones señala que en el futuro cercano las infraestructuras operativas habrán de transformarse en redes de nueva generación con tres capas (acceso, transporte y contenidos), ¿cómo diseñar y aplicar un esquema de regulación que inhiba la propiedad cruzada de medios y fomente la competencia tanto en cada capa señalada como en su conjunto?

En principio, la propiedad cruzada entre medios no debe prohibirse, toda vez que genera eficiencias en economías de escala y alcance en la distribución de contenidos que pueden ser diferenciados al utilizar diversas plataformas de acceso y transporte.

En cambio, la propiedad cruzada debe regularse: cuando la operación simultánea de varias plataformas tenga como efecto u objeto disminuir la competencia entre plataformas y/o la oferta de contenidos, o bien, cuando disminuya la diversidad y el ámbito de elección de contenidos disponibles para las audiencias y usuarios.

La política regulatoria debe tener entre sus criterios los siguientes:

i) elevar la diferenciación entre los contenidos distribuidos por las diversas plataformas, sujeto a no prohibir pero limitar los efectos anticompetitivos de la integración vertical entre operar plataformas y el desarrollo de contenidos; en este criterio se incluye el efecto pro-competitivo de la creación de contenidos por agentes independientes no integrados a concesionarios de medios;

ii) elevar la competencia interplataforma, procurar limitar, mas no prohibir, la propiedad cruzada entre plataformas alternativas o sustitutas de telecomunicaciones y medios de radiodifusión, y

iii) aplicar criterios basados en los principios de regulación internacionalmente aceptados, como la definición de mercados relevantes y la preferencia por las opciones de regulación de mínimo efecto en las decisiones de inversión e innovación de los agentes económicos.

En particular, es básico reconocer que no todo mercado relevante es de ámbito nacional; los efectos anticompetitivos pueden ocurrir tanto en el mercado nacional como en los mercados locales o regionales.

Es necesario observar enfáticamente que en el mercado de televisión restringida las plataformas tecnológicas involucradas son dos: DTH (satelital) y cable. Ambas difieren principalmente en la definición geográfica del mercado: la plataforma DTH puede ser considerada nacional; la plataforma de cable es local. En este último caso se subestima la concentración dado que al existir una sola red de cable en cada mercado local, necesariamente el índice de concentración alcanza su máximo valor.

2. Algunos autores señalan que la dominancia no es solamente tamaño, sino también la posibilidad de establecer las condiciones económicas en las que opera el mercado. Si tal premisa le parece acertada, ¿qué elementos regulatorios pueden diseñarse y establecerse para contrarrestar tal escenario anticompetitivo?

Las limitaciones de inferir condiciones de poder de mercado o dominancia a partir de índices de concentración son reconocidas por la literatura económica.[1] Tales métricas son necesariamente imágenes del pasado y de limitada utilidad en mercados que exhiben cambios sujetos a la dinámica tecnológica que involucran sus inversiones. De hecho, se ha propuesto que se estimen participaciones de mercado con base en la capacidad actual y potencial de la oferta en el mercado y no sólo en indicadores como las ventas o usuarios.

De igual forma, debe privilegiarse la existencia o ausencia de dominancia no sólo con base en el tamaño de los concesionarios, sino a la observación de las respuestas mutuas en un entorno de interacción entre competidores en el mercado. La pregunta relevante no es ¿cuál es el operador de mayor tamaño relativo? o ¿cuál tiene más de 50 por ciento en algún indicador de tamaño? En cambio, la pregunta correcta debiera ser ¿cómo responde cada concesionario a la conducta en el mercado del resto de sus competidores?

Un concesionario relativamente grande respecto al resto, incluso con una participación mayor al 50 por ciento, puede ser incapaz de fijar o determinar las condiciones de mercado, si para conservar su posición en el mismo tiene que ser capaz de mantener una ventaja relativa, sea en precios, calidad, innovación de productos u oportunidad en el servicio respecto de sus competidores de menor tamaño. Por ello, es importarte que la regulación sea dirigida y se limite a los aspectos que la justifiquen, pero sujeta a que no impida la reacción de un jugador frente a las estrategias del resto de los competidores.

En efecto, el tamaño o nivel de concentración es un indicio, es una condición necesaria más no suficiente para concluir sobre el nivel de competencia en un mercado. En cambio, la inversión y la menor carga regulatoria para la entrada de nuevos concesionarios son los elementos fundamentales para abatir posiciones de dominancia.

Es necesario que las acciones regulatorias no tengan como efecto desincentivar la inversión en redes alternativas y competidoras entre sí. Es importante que las condiciones y los términos impuestos a los operadores sujetos a regulación no constituyan un incentivo cuyo efecto sea postergar la inversión para instalar redes propias o sustituir las existentes, sobre todo cuando son decisiones que incorporan el cambio tecnológico en el mercado.

Precisamente, son los nuevos competidores y la expansión de los existentes los factores que ejercen la opción de invertir y de innovar en el mercado. Los competidores entrantes son los agentes cuyas inversiones impulsan la adopción de nuevas tecnologías, a diferencia de las redes preexsitentes cuyas inversiones realizadas y costos hundidos incurridos implican decisiones basadas en el pasado, es decir, les imponen inercias en la tecnología incorporada a sus redes, aunque la vida útil económica de sus activos siga siendo la forma eficiente para su operación.

La política regulatoria debe reconocer que sus actos pueden tener un efecto tanto en la eficiencia estática (situación actual de mercado) como en la eficiencia dinámica (situación futura del mercado). Reconocer tales efectos, que frecuentemente se encuentran u operan en sentidos opuestos, es necesario para decisiones regulatorias correctas. Es evidente que en el vínculo entre la regulación y sus objetivos se encuentran los incentivos; estos últimos son decisiones de los agentes económicos, los cuales determinan si la regulación logra o fracasa en su objetivo social. Una acción regulatoria puede tener beneficios en el presente pero costos sustanciales y permanentes en el futuro, dados sus efectos en incentivos; en cambio, los incentivos determinan las decisiones sobre qué hacer o dejar de hacer en el futuro. El bienestar social futuro se encuentra determinado por las decisiones de los regulados antes que por la sola existencia de la regulación.

3. La reforma constitucional en materia de telecomunicaciones ha determinado que tanto las telecomunicaciones como la radiodifusión se proporcionen en competencia. Además de la regulación que ya se ha planteado para los operadores existentes, ¿qué elementos adicionales pueden habilitarse para incentivar la participación e involucramiento de nuevos agentes económicos?

i) Seguridad jurídica en los términos y condiciones de los títulos de concesión y estabilidad en las regulaciones aplicables.

ii) Seguridad jurídica de los medios de defensa ante los actos de autoridad, dado que ninguna autoridad es infalible y omnisciente respecto al presente y futuro de los mercados. Cabe recordar que las inversiones en telecomunicaciones y radiodifusión son de carácter irreversible, un error regulatorio conlleva una pérdida económica al concesionario afectado. A la fecha no existe cómo reparar el daño a un particular por el efecto de un acto de autoridad que en una instancia jurisdiccional resulte erróneo o injustificado.

iii) Garantía de flexibilidad en el aprovechamiento de los activos o bienes concesionados para responder con mayor velocidad al entorno de mercado y competir con una mayor diferenciación del servicio, incorporando cambio tecnológico sin sujetarse a una autorización administrativa.

iv) Incorporación por parte de la autoridad de formas innovadoras de asignación y uso del espectro radioeléctrico. Lo anterior significa que el mecanismo de uso exclusivo de frecuencias por licitación no necesariamente es la forma más eficiente de asignar y explotar las frecuencias del espectro. El uso compartido y simultáneo de frecuencias es una entre varias alternativas innovadoras de explotación del espectro. Es necesario ser innovador; a semejanza de la Unión Europea, deben adoptarse políticas que contribuyan a la adopción de tecnologías de uso cognoscitivo de las frecuencias y otras modalidades de asignación compartida y dinámica de éstas. Las directivas 2009/140/EC y 243/2012/EU del Parlamento Europeo fijan como objetivo de política pública impulsar el uso colectivo y compartido del espectro en sustitución del tradicional uso exclusivo por licitación.[2]

v) Establecer un mercado secundario de frecuencias y de elementos de red donde en forma voluntaria, temporal o permanente se intercambie el uso total o parcial de las frecuencias en uso por los concesionarios, sujetos a una mínima intervención regulatoria, de tal manera que se cree un mercado ágil de intercambio y transferencias de frecuencias y elementos activos y pasivos de red.

4. Asimismo, la reforma plantea que ahora podrán adjudicarse concesiones convergentes. Ante ello, ¿cuál es el factor estratégico a resguardar para que los grandes operadores no dominen ahora el mercado convergente?

La convergencia hace posible ofrecer múltiples servicios por medio de una misma infraestructura, es decir, obtener economías de alcance, lo que constituye una eficiencia en el uso de la infraestructura involucrada en cada plataforma tecnológica, sea ésta una red pública basada en el par de cobre, en cable coaxial o las redes basadas en tecnologías inalámbricas, incluso aquellas que combinen varias tecnologías o redes híbridas.

Se proponen, al menos, dos factores estratégicos:

i) que los operadores no actúen en forma oportunista respecto de las ventajas-desventajas regulatorias, asimetrías en capacidades tecnológicas o procedimientos administrativos para obtener ventajas en los mercados. El objeto de resguardo es la objetividad y la prevalencia de los criterios técnico-económicos en los actos regulatorios, y

ii) que se privilegie la flexibilidad para la adopción del cambio tecnológico por medio de la inversión efectuada por los concesionarios entrantes o incumbentes, antes que sujetar tal dinámica al escrutinio regulatorio. Por lo tanto, no debe la autoridad la que determine la velocidad del cambio tecnológico sino el mercado y la rivalidad en el mismo.

La adopción del cambio tecnológico es la única forma permanente y de menor costo que evita la existencia de la dominancia con efectos anticompetitivos en cualquier mercado. El actual énfasis legislativo en los “insumos esenciales” debe reconocer que tales elementos no prevalecerán en el sector, dados los incentivos a sustituirlos por parte de aquellos que los requieren; la anterior es una categoría de insumos predestinada a la extinción, y la regulación no debe impedir o prolongar su existencia.    

Un eje fundamental es adoptar como principio de política regulatoria que ésta sea neutral respecto de las plataformas tecnológicas existentes. Así se protege la integridad del proceso competitivo antes que a competidores en lo individual. Es decir, hay que evitar que las condiciones regulatorias tengan o impliquen exclusividades en la oferta de los servicios de convergencia. Ninguna regulación debe apoyarse en limitar la libertad de ofertar servicios, limitar el uso de activos o restringir las eficiencias de la integración vertical entre etapas o componentes de las redes o plataformas tecnológicas. Lo anterior es de especial relevancia en la competencia interplataformas en triple y cuádruple play, así como en las disposiciones de must carry y must offer respecto de los contenidos de televisión abierta.

5. A nivel teórico, la competencia entre actores económicos obliga a la innovación en los sistemas productivos de los operadores presentes, porque con ello tienen la posibilidad de obtener rentas tecnológicas de situación. Con tal premisa, ¿qué medidas regulatorias pueden favorecerse para impulsar la innovación y se facilite su implementación en el escenario real de los servicios?

Es necesario que el objetivo o preocupación sobre la existencia de agentes económicos dominantes no implique que se disminuya el ámbito de elección de los usuarios. La regulación debe de considerar dos elementos básicos:

i) que el acto de regulación puede ser imperfecto o incluso erróneo y, por ello, su diseño debe ser transparente e incluyente de los actores regulados, y

ii) no causar un daño irreparable, en el sentido de que los usuarios son los soberanos de elegir a los concesionarios de entre varias redes de telecomunicaciones. Al mismo tiempo, estos últimos deben ser capaces de ofrecer un servicio de banda ancha convergente, con estándares mínimos de calidad y ubicuidad, incluyendo en este aspecto a operadores dominantes y no dominantes, preponderantes y no preponderantes, móviles y fijos, todos concurriendo y compitiendo entre sí por diferenciar su servicio a partir de un mínimo de características obligadas por la garantía que el Estado se compromete a mantener entre los concesionarios. La regulación debe limitarse a los aspectos que la justifiquen y no crear un costo social al limitar la concurrencia por efecto de restringir las libertades de oferta como consecuencia de un tratamiento asimétrico.

Todos los títulos de concesión a ser otorgados, así como permitirán la convergencia de servicios en sus redes, deben tener compromisos de inversión en infraestructura

6. Al impulsar la competencia en todos los segmentos del mercado, es previsible que los operadores debutantes busquen invertir en regiones o localidades que les faciliten el retorno de sus inversiones. Ante tal supuesto, ¿cómo incentivar que los nuevos agentes instalen infraestructura en aquellas localidades donde más se necesita el concurso de las telecomunicaciones como revulsivo del desarrollo?

El escenario actual no sólo es de estancamiento respecto de los países de referencia internacional. Al interior del país existe una amplia brecha entre entidades federativas y localidades urbanas y rurales. Tales asimetrías en cobertura son de la mayor preocupación, pues comprometen el desarrollo homogéneo del país y las oportunidades de sus habitantes y de las economías regionales.

La métrica de hogares que sólo tienen telefonía fija registra mínimos de 1.8 por ciento en Chiapas y 1.6 por ciento en Tabasco; los máximos son de 22.5 por ciento de los hogares en Guerrero y 19.1 por ciento en Guanajuato.[3]

En las localidades de menos de 2 mil 500 habitantes se tienen 36 de cada 100 hogares con al menos una línea celular, mientras el promedio nacional es de 72 por ciento; 17 con al menos una línea telefónica fija y sólo 2 con acceso a Internet. Mientras que en las localidades con 100 mil o más habitantes se tienen 78 hogares de cada 100 con una línea móvil, 59 con una línea fija y 33 con acceso a Internet.[4]

Lo anterior exige que la falla de mercado que se manifiesta en el sesgo a sólo invertir en mercados locales con elevado ingreso por línea y bajo costo por la densidad o concentración demográfica, se corrija por una acción de regulación que imponga obligaciones sociales a los operadores, pero en libertad de optar por la solución tecnológica de menor costo.

Es recomendable que todos los títulos de concesión a ser otorgados, así como permitirán la convergencia de servicios en sus redes, tengan compromisos específicos de inversión en infraestructura en condiciones tecnológicamente neutrales, sea como términos de inversión específica de cobertura en regiones rurales y de elevado costo del servicio, o bien como aportaciones, incluso en especie, a un fondo de cobertura específico. Es recomendable restaurar el mecanismo por licitaciones bajo el criterio de asignación respecto al que esté dispuesto a recibir el menor subsidio.

Es necesario, también, que de optar por un mecanismo de subsidio, éste no sea a cargo de operadores incumbentes, pues significa una trasferencia de costos de un red a otra y no una creación de valor social en el mercado. A la fecha, sólo existe un solo título de concesión con compromisos de cobertura en localidades demográficamente consideradas rurales y de elevado costo, mientras que los programas de penetración están soportados por fondos públicos.

Finalmente, la inversión en cobertura para abatir la brecha geográfica existente no tiene que ser un pasivo para las finanzas públicas, cuando existen opciones de mercado y regulatorias que pueden elevar el nivel de inversión privada en el sector.

Parte del contenido de este artículo fue pronunciado por el autor en las mesas de trabajo sectoriales de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en específico en la mesa “Mecanismos de regulación para impulsar la competencia, el 15 de abril de 2013. Agradecemos al autor su autorización para reproducir este material.