Preámbulo

El 8 de abril falleció la “dama de hierro” Margaret Thatcher pero no su legado que aún permanece. De esta audaz política británica recordamos y persiste el inicio del proceso de liberalización, desregulación, re-regulación y privatización de empresas del Estado. Los monopolios estatales de telecomunicaciones fueron los primeros en cambiar de manos públicas a privadas en lo que se ha llamado neoliberalismo. Sin dejar de ser polémico y cuestionable el proceso, según cada país, la privatización de las empresas de telefonía fija (primero en el Reino Unido y después en el resto del mundo) significó el reconocimiento de la ineficiencia del Estado en la administración y operación de empresas con alto grado de innovación tecnológica, y el inicio de un periodo de crecimiento y expansión económica en el mundo.

En ningún país del planeta la privatización de empresas de telecomunicaciones satisfizo las expectativas ni cumplió las promesas esperadas, pero se reconoce que en manos del capital privado se incrementó considerablemente la eficiencia operativa y la cobertura y penetración de servicios, que las tecnologías inalámbricas lograron de forma aún más patente hasta nuestros días. En todo caso, emergieron retos y desafíos que debieron ser enfrentados tanto por empresas como por autoridades.

Al delegar la operación de empresas, el Estado conservó la rectoría económica sobre el espectro radioeléctrico y asumió y acrecentó funciones regulatorias y de diseño e implementación de políticas públicas. En 1984, el mismo año de la privatización de British Telecom, el gobierno de Margaret Thatcher publicó la Telecommunications Act y creo la Office of Telecommunications (antecedente de la Ofcom).

En México se privatizó la otrora empresa estatal Teléfonos de México en 1989 pero fue hasta 1995 cuando se publicó la Ley Federal de Telecomunicaciones y, un año después (1996), se creó una débil Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) que, como muestra simbólica de su escasa independencia respecto de la autoridad sectorial, comenzó a trabajar en las propias instalaciones de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Durante ese lapso se reguló al entonces monopolio privado (Telmex) a través de su título de concesión. En 20 años de privatización, la telefonía fija en México pasó de 4.8 millones de líneas a casi 20 millones, es decir, se cuadruplicó el número de accesos alámbricos.

Reforma a las telecomunicaciones

Más de dos décadas después de aquella ola privatizadora, modernizadora y reformadora de las telecomunicaciones en México, el mismo partido político que la propició y ejecutó (PRI), tras un interregno de doce años, retoma y reconduce el rumbo de la industria en el país y presenta una iniciativa de reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y radiodifusión. Ahora el sector es diametralmente distinto al de finales de 1989 y ahora el cambio tecnológico está motivado por la movilidad, los dispositivos inalámbricos, la conectividad de banda ancha, la digitalización, la Internet, la alta demanda de datos, la convergencia de redes, servicios y plataformas y la libertad de elección de los usuarios.

En más de 20 años prácticamente todo el ecosistema se transformó, pero supervivió la operación privada de las empresas, la rectoría económica del Estado y sus facultades regulatorias, es decir, la capacidad de vigilancia sobre el mercado y sus actores. La reforma a las telecomunicaciones que ahora se discute en el Congreso de la Unión busca, entre otras, definir la radiodifusión y las telecomunicaciones como servicio público de interés general, reconocer el derecho de acceso a las Tecnologías de la Información y la Comunicación (en especial la banda ancha), fomentar mayor competencia, abrir la convergencia plena para todos y otorgarle autonomía constitucional al organismo regulador, incluso con atribuciones de competencia económica; sanciones; otorgamiento, refrendo y revocación de concesiones.

El nuevo diseño institucional y el modelo regulatorio que busca crearse con la reforma a las telecomunicaciones admite infinidad de matices y discusiones, pues no existe legislación perfecta ni satisfacción íntegra, mucho menos cuando se trata de afectar y regular intereses corporativos largamente afianzados en relaciones de poder. Sin embargo, un aspecto preocupante tiene que ver con un retroceso a tiempos históricamente superados: el cambio en el uso y explotación del espectro radioeléctrico y las empresas operadoras.

Explotación de la banda 700 MHz

El artículo décimo sexto transitorio de la iniciativa de reforma plantea que “el Ejecutivo Federal, a través de las dependencias y entidades competentes, instalará una red compartida de servicios de telecomunicaciones al mayoreo, que impulse el acceso efectivo de la población a la comunicación de banda ancha y a los servicios de telecomunicaciones”. Dicha red deberá iniciar su instalación en 2014 y concluir en 2018.

Para ello, el Estado “contemplará el aprovechamiento de al menos 90 MHz del espectro liberado por la transición a la Televisión Digital Terrestre (banda de 700 MHz)”. Esta disposición atenta contra la competencia y libre concurrencia que busca fomentar la iniciativa, pues ordena al Ejecutivo Federal a instalar y operar una red pública de telecomunicaciones, sin experiencia ni recursos suficientes para hacerlo, introduciendo un factor disruptivo en el mercado, erigiéndose en un competidor desleal, por cuanto carecería de recursos propios y regulación objetiva y efectiva.

Una propuesta como la que se plantea (operación pública de la banda de 700 MHz), contrario a lo que pretende la reforma, sería causante de incertidumbre jurídica, litigios y conflictos entre la industria y el gobierno. Estaría en duda la capacidad misma de rectoría del Estado, pues sería juez y parte en la provisión de servicios y la regulación de los mismos.

Los actuales operadores móviles han venido invirtiendo en el crecimiento y modernización de sus redes, y esperan evolucionar hacia redes de cuarta generación más eficientes y rentables. Además, por la proliferación de teléfonos inteligentes y la demanda de datos móviles, actualmente la infraestructura móvil experimenta saturación que se refleja en servicios de mala calidad. Interrumpir de manera abrupta la evolución natural de las redes móviles a través de mejores bandas del espectro y tecnologías avanzadas fomenta factores que desinhiben la inversión, la innovación, la competencia y la cobertura de servicios, atentando contra el derecho a la información y la libertad de expresión, pero también contra la iniciativa privada.

La banda de 700 MHz es producto del llamado dividendo digital. Es idónea para servicios de banda ancha móvil. Transporta datos a alta velocidad y capacidad y es una de las principales bandas para servicios avanzados de cuarta generación. Por su ubicación baja entre las frecuencias del espectro radioeléctrico, permite una amplia cobertura, sobre todo en zonas rurales, lo que favorece el cumplimiento de objetivos sociales de inclusión digital. En espacios urbanos penetra en la estructura de los inmuebles. Por sus características, asegura economías de escala que benefician tanto a operadores como usuarios. La armonización de la banda de 700 MHz, a través del esquema de canalización de la comunidad Asia-Pacífico (APT), permitiría abaratar el costo de terminales como smartphones y tablets. Todas estas ventajas se traducirían en más y mejores servicios para más personas, a precios más accesibles.

En suma, la banda de 700 MHz constituye el bloque más importante y apetitoso del espectro para servicios avanzados de banda ancha móvil, que ahora se pretende colocar en manos de empresas públicas. No obstante, la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel), en el documento El espectro radioeléctrico en México. Estudio y acciones, señala que la banda de 700 MHz “daría oportunidad a los operadores establecidos de ampliar la capacidad de sus redes, permitiendo la provisión de servicios de telecomunicaciones de banda ancha sin afectar el desempeño actual de sus redes”. Además, en la consulta pública realizada por la Cofetel en noviembre de 2010, fue unánime el interés de los operadores por participar en la licitación de la banda de 700 MHz.

Implicaciones

Hasta antes de la privatización de las empresas públicas de telecomunicaciones, el Estado adquirió experiencia en operación y provisión de servicios de telefonía fija y larga distancia. Por los costos de operación y de despliegue de infraestructura, la telefonía fija nunca alcanzó niveles óptimos de acceso y cobertura universal, como aspiraba un documento de la época conocido como Informe Maitland o “El eslabón perdido”, auspiciado por la Unión Internacional de Telecomunicaciones.

En cambio, la telefonía móvil, que se desarrolló desde sus orígenes a partir del capital privado, rápidamente se convirtió en una tecnología de fácil adopción por los usuarios de todos los niveles socioeconómicos. El “milagro móvil” permeó todas las capas sociales y el celular se convirtió en una tecnología cotidiana, accesible y barata.

El despliegue y mantenimiento de una red que opere en la banda de 700 MHz requiere los siguientes requisitos que el Estado por sí mismo no puede garantizar:

• Inversión intensiva y constante en capital para la operación y mantenimiento de la red.

• Tecnología nueva LTE (Long Term Evolution) para el debido aprovechamiento de la red, que a su vez requiere renovación y actualización constantes.

• Desarrollo de estándares e interoperatividad.

• Innovación en la oferta de paquetes y servicios para los usuarios.

• Instalación de infraestructura y radio bases para la transmisión de señales.

• Proceso de subasta transparente y pro-competitivo para la asignación de bloques de la banda de 700 MHz.

• Oportunidad para la disponibilidad tecnológica y el desarrollo de redes.

Operación pública del espectro y conflicto

La única experiencia similar en América Latina como se propone en la iniciativa de reforma, ya exhibe síntomas anómalos aún antes de su operación formal.

En Argentina el gobierno de Cristina Fernández, arropado en un discurso populista, decidió asignar espectro radioeléctrico a una empresa pública (ArSat) operadora de servicios satelitales, sin experiencia en telefonía celular ni banda ancha móvil. Originalmente, dicho espectro fue devuelto por Telefónica Movistar cuando adquirió Movicom en 2004. En lugar de subastar el espectro, canceló la operación y lo asignó a ArSat, a pesar de que Claro (América Móvil), Nextel (NII Holdings) y Personal (Telecom Italia) reunían las condiciones financieras y patrimoniales para explotar las frecuencias. El regulador argentino utilizó argumentos falaces para descalificar a cada operador: de Nextel que sus acciones en Estados Unidos habían bajado mucho; que Telefónica tenía control en Personal por su tenencia de acciones en Telecom Italia, lo cual era falso, y que Claro de América Móvil concentraría el espectro y conformaría un monopolio. Inmediatamente después el gobierno creó al operador móvil estatal Libre.ar, proveedor mayorista para cooperativas y Pymes, el cual utilizará 25 por ciento del espectro para prestar servicios de comunicación móvil e Internet.

Otro ejemplo se encuentra en Ecuador, que también se ha caracterizado por un manejo populista de los sectores estratégicos. A finales de diciembre de 2012, el gobierno adjudicó 30 MHz de espectro en la banda de 700 MHz y 40 MHz más en la banda de 1.9 GHz a su operador estatal CNT. Actualmente, dicha compañía posee menos de 2 por ciento del mercado de telefonía móvil, contra 70 por ciento de Claro y 28 por ciento de Movistar. Ya sea por ineficiencia o por falta de cobertura, CNT no recibe la preferencia de los usuarios y aun así se le asignan bloques considerables del espectro en una de las bandas más importantes para servicios de banda ancha móvil.

En su momento se anunció que la compañía estatal ecuatoriana invertiría cerca de 30 millones de dólares para el despliegue inicial de una red 4G que estaría lista para operar en algunas zonas del país. Si se guardan las debidas proporciones, el monto es incomparable con las inversiones que han realizado otras empresas privadas no sólo para la instalación sino para la modernización de sus redes en otros países, como los 250 millones de dólares que Claro destinaría para República Dominicana en una red 3G y los 790 millones de dólares que Telefónica invertiría para su red 4G en Venezuela sólo en 2013. Por su parte, Nextel invertiría mil 500 millones de dólares (durante cinco años) para el despliegue de una red 3G en México en la banda de 1.7 GHz.

En cambio, un caso ejemplar de liberalización del mercado móvil en términos de penetración del servicio es Costa Rica. Desde 2011, el mercado recibió la entrada de los principales operadores en la región, Claro y Movistar, luego de que el gobierno llevara a cabo una licitación de espectro para la apertura a nuevos competidores, que contrasta con el panorama que mantuvo el monopolio estatal ICE.

Desde 2010, Costa Rica mostraba un rezago en penetración de telefonía móvil con cerca de 62 por ciento. Entonces se estimaba que el país alcanzaría el 100 por ciento de penetración hasta 2015. Sin embargo, tras la liberalización del mercado, las estimaciones se adelantaron tres años y a principios de 2012 ya existía una penetración de 101 por ciento. La apertura permitió la introducción de precios significativamente por debajo de lo ofrecido por la empresa pública ICE (0.06 centavos de Claro vs. 26 centavos de dólar de ICE), innovación en las opciones de contratación y nueva tecnología en equipo y dispositivos para usuarios finales.

Conclusiones

La propuesta de que el Estado opere espectro radioeléctrico en la banda de 700 MHz:

• va en contra del espíritu pro-competitivo de la iniciativa de reforma a las telecomunicaciones,

• implicaría un retroceso hacia los tiempos en que el Estado operaba redes de telecomunicaciones de forma costosa e ineficiente,

• se crearía un competidor que sería juez y parte por ser el Estado al mismo tiempo operador y regulador,

• implicaría inversiones cuantiosas con recursos fiscales (públicos),

• el Estado dejaría de recaudar impuestos por la operación de la red y la provisión de servicios,

• se desaprovecharía la inversión, innovación y redes instaladas por parte de operadores privados,

• los antecedentes en otras partes del mundo son sinónimo de conflictos, litigios, uso ineficiente del espectro y parálisis del sector,

• atentaría contra la autonomía técnica y operativa del Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel), pues la asignación de la banda de 700 MHz no respondería a un análisis objetivo de costo-beneficio sino a un mandato constitucional,

• compromete los objetivos de penetración, cobertura e inclusión digital universal a través de la banda ancha móvil,

• se crearían desincentivos a la inversión e innovación de las empresas.

Por todo lo anterior, en beneficio del país conviene que los legisladores garanticen en el texto constitucional que en un plazo perentorio el Ifetel licitará la banda de 700 MHz para servicios de banda ancha móvil en condiciones de transparencia y competencia.

La política espectral es política pública y regulatoria que deberá diseñar y ejecutar el Ifetel y sus nuevos comisionados.

Constituye un exabrupto jurídico la incorporación de estas políticas en la reforma constitucional. Anticipar una decisión técnica en la banda de 700 MHz equivale a secuestrar las decisiones del regulador y a diseñar un ambiente de incertidumbre jurídica y en las inversiones innecesario ante los operadores, las empresas de infraestructura, los fabricantes de equipos y, sobre todo, los usuarios.

La iniciativa de reforma a las telecomunicaciones demuestra una preocupación sincera de los integrantes del Pacto por México por construir un modelo contemporáneo del sector de las telecomunicaciones en México. Es innecesario que se comprometan con una decisión de política pública y regulatoria cuyo éxito no está demostrado empíricamente en ninguna parte del mundo. Sin duda, ocasionará problemas jurídicos y políticos en todo el sector, además de financieros para el gobierno.