Ha empezado la partida de ajedrez para la aprobación de la reforma a las telecomunicaciones en el Senado. El coordinador del grupo parlamentario del PRI, Emilio Gamboa Patrón, no tiene mucho tiempo para una partida larga: necesita un jaque mate al pastor, es decir, en cuatro jugadas. ¿Cómo está el tablero?
La minuta de reforma a las telecomunicaciones se halla en cuatro comisiones dictaminadoras del Senado (Puntos Constitucionales, Comunicaciones y Transportes, Estudios Legislativos Segunda y Radio, Televisión y Cinematografía) y dos más que sólo podrán emitir una opinión (Justicia y Gobernación), donde se decidirá el futuro de las telecomunicaciones en México, con base en los intereses partidistas y los cambios que logren introducir los operadores.
Es en esas seis comisiones donde cada partido, pero también personeros de las televisoras, tienen apostados a sus alfiles. El tablero está conformado por 1) el bloque priísta mayoritario, 2) el fuerte sector panista de supervivientes del sexenio del presidente Felipe Calderón y que busca dar continuidad a la “política de telecomunicaciones” del sexenio pasado, 3) el sector panista que avala la reforma y que sólo busca introducir algunas modificaciones de avanzada, 4) el bloque perredista que signó el Pacto por México que también intenta hacer cambios en la minuta, 5) la “telebancada” que pretende favorecer a las televisoras y 6) los planteamientos del Partido del Trabajo opuestos a la reforma.
Desde luego, entre las posiciones de cada jugador clave existen muchas otras fichas e intereses que participan y que tendrán mayor o menor influencia en la redacción de la reforma y su aprobación final. Aunque las bancadas han dicho que convocarán y escucharán a especialistas, autoridades e industriales, es claro que cada posición ya tiene una postura definida y que las audiencias privadas y públicas son más una estrategia de legitimación que una consulta y apertura reales a la deliberación de la reforma. Hasta el momento, las bancadas sólo han convocado a los especialistas que desean escuchar y que refuerzan sus propias posturas.
El PRI apuesta a su mayoría legislativa y a su capacidad de negociación para que la iniciativa del Presidente de la República transite el proceso legislativo lo más fiel a la propuesta original. El actor clave en esta negociación es el senador Raúl Cervantes Andrade, presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales, cuyo objetivo es conocer, analizar y dictaminar iniciativas, asuntos y temas en materia de reformas y adiciones a la Constitución. Cervantes es especialista en derecho económico corporativo, financiero, bancario, penal y de amparo. No posee perfil ni conocimientos en materia de telecomunicaciones pero las entiende; fiel a la disciplina de su partido, cuidará la propuesta de Enrique Peña Nieto. Sus someras declaraciones dejan ver esa posibilidad: “Después de tantos años en que hemos tenido el tema de telecomunicaciones, en donde no se ha generado una competencia efectiva, en donde no ha habido un regulador efectivo, en donde no se ha podido construir o evitar una hiperactividad jurisdiccional.”
Cervantes Andrade cuenta con el apoyo de su correligionaria María Cristina Díaz Salazar, presidenta de la Comisión de Gobernación (comisión opinadora), quien después de Pedro Joaquín Coldwell ocupó por un breve lapso la Presidencia Nacional del PRI, suficiente para firmar los compromisos del Pacto por México, por lo que es partidaria de la línea presidencial para aprobar la reforma a las telecomunicaciones. Al PRI le interesa que se apruebe lo más pronto posible la reforma, para que Peña Nieto pueda reconducir y gobernar el sector a lo largo de su sexenio. El PRI busca preservar en la minuta la opinión no vinculante de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en el otorgamiento y revocación de concesiones (así como de la Secretaría de Hacienda para el tema de las contraprestaciones), luego de que la reforma asignara esta atribución al futuro Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel) y se la quitara al Ejecutivo Federal.
Cabe destacar que en la Comisión de Puntos Constitucionales se encuentra el senador Pablo Escudero (PVEM), yerno del diputado Manlio Fabio Beltrones (PRI), quien operó y condujo la negociación de la reforma-telecom en San Lázaro, al grado de que se aprobó muy rápidamente en una sesión maratónica que duró ocho horas.
Por lo tanto, en Puntos Constitucionales el PRI cuenta con seis legisladores seguramente alineados a la propuesta del Ejecutivo, tres panistas, tres perredistas (incluido Alejandro Encinas) y un senador del Partido Verde (Escudero), aliado del PRI. Es claro que en esta comisión el PRI tiene ganada la discusión y la votación. Según declaraciones a la prensa de Raúl Cervantes (quien también es integrante de las comisiones de Comunicaciones y Justicia), un avance del dictamen podría estar listo entre el 16 y 18 de abril.
Por su parte, el PRD en el Senado busca introducir cambios valiosos a la minuta pero su posición es minoritaria. Destaca el interés por incorporar en el artículo sexto constitucional la propuesta políticamente correcta pero financieramente inviable de Internet libre para todos (cuyo principal impulsor es Armando Ríos Piter, secretario de la Comisión de Gobernación, quien en abril de 2012 –como diputado federal– pretendió librar a las televisoras y radiodifusoras privadas de transmitir los tiempos oficiales en una reforma inconstitucional a la Ley Federal de Radio y Televisión).
Los legisladores del sol azteca son partidarios de crear un organismo constitucional autónomo y también quieren quitar de la minuta cualquier intervención del Ejecutivo Federal en el otorgamiento, refrendo y revocación de concesiones, como pretende el gobierno federal y defiende el PRI; garantizar el derecho a la información veraz; fortalecer la comunicación pública y comunitaria, y regular de mejor manera a las televisoras, con criterios claros que definan su concentración y predominancia en el mercado. Recordemos que el PRD y la izquierda se sienten agraviados por el apoyo de las televisoras (principalmente Televisa) a la candidatura y campaña de Enrique Peña Nieto, lo cual habría contribuido a su triunfo la pasada elección federal, aunque lo anterior fue desechado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Para lograr sus objetivos el PRD cuenta con los oficios de Alejandro Encinas (presidente de la Comisión de Estudios Legislativos Segunda), quien apenas en febrero de 2013 presentó su propia iniciativa para la creación de un Consejo Nacional de Telecomunicaciones. Sin embargo, en la comisión que preside se halla en clara desventaja, pues los otros cuatro integrantes son dos priístas y dos panistas.
En la Comisión de Comunicaciones está el apoyo de Iris Vianey Mendoza (PRD), quien a finales de 2012 también presentó su propia iniciativa integral a las telecomunicaciones y que cuenta con la asesoría del ex senador Carlos Sotelo, quien sí ha tenido una destacada trayectoria en el tema de las reformas al régimen legal de la radiodifusión y las telecomunicaciones. Mendoza ha declarado que la iniciativa debe aprobarse “”, porque “frente a la convergencia tecnológica, el Estado debe garantizar de inmediato y de manera efectiva el derecho a las comunicaciones, entendido como el derecho fundamental que tiene toda persona de acceder igualitariamente a las nuevas tecnologías”.
Por su parte, Alejandra Barrales (PRD) encabeza la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía, la cual fue incorporada de última hora al proceso de dictaminación de la minuta, en clara transgresión al Reglamento del Senado de la República, que estipula en su artículo 178 que “para efectos de dictamen, las iniciativas y proyectos se turnan hasta a dos comisiones, adicionales a la de Estudios Legislativos que corresponda”, es decir, las de Puntos Constitucionales y Comunicaciones y Transportes, pero además se añadió ilegalmente la de RTC. Hay que señalar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha recibido amparos indirectos o controversias por violaciones al debido proceso legislativo. Es decir, los senadores abrieron la puerta (¿intencionalmente?) para que en el futuro, cuando se apruebe y publique la reforma a las telecomunicaciones, cualquier actor se ampare contra el procedimiento legislativo.
Una vez más, en la Comisión de RTC el PRI tiene mayoría (5 legisladores), el PAN tiene cuatro, el PRD dos, además de un representante del PVEM y otro del PT. Paradójicamente, en esta comisión de RTC, que no debería participar según el Reglamento del Senado de la República, se dará una intensa e interesante discusión por como está conformada (además de Barrales está Javier Corral del PAN y Gerardo Flores del PVEM e integrante de la “telebancada”). Al trabajo del PRD se suma el liderazgo y cabildeo de Manuel Camacho Solís y Dolores Padierna (secretario e integrante de la Comisión de Justicia, respectivamente), quienes se han manifestado a favor de la reforma.
La Comisión de Comunicaciones y Transportes está encabezada por Javier Lozano Alarcón, ex secretario del Trabajo. Como otros legisladores, y a pesar de integrar el Pacto por México, presentó de forma disruptiva una iniciativa para fortalecer a la Cofetel, atribuirle atribuciones sancionatorias y garantizar los derechos de los consumidores de servicios de telecomunicaciones. El también ex presidente de la Cofetel y colaborador de Calderón es partidario de lo que el notable politólogo italiano Norberto Bobbio calificó en El futuro de la democracia como “leyecitas”, expresiones típicas de representación de los intereses privados: “Una de las lacras de nuestro parlamentarismo, tantas veces denunciada cuanto poco curada, es la proliferación de las llamadas ‘leyecitas’, que son para la crítica el efecto del predominio de intereses particulares, de grupo, de categoría, en el peor sentido de la palabra, corporativos. Pero se trata precisamente de una lacra, no de un efecto benéfico, de uno de los aspectos degenerativos de los Parlamentos, que se deberían corregir, no agravar.”
Lozano encabezaría el sector panista más reacio a la reforma, el mismo que busca darle continuidad a la “política de telecomunicaciones” del sexenio calderonista y que aceleró el caos que hoy se busca corregir con la reforma. En el Consejo Rector del Pacto por México ha operado la reforma por parte del PAN Juan Francisco Molinar Horcasitas, ex secretario de Comunicaciones y Transportes, quien colocó a Mony de Swaan como comisionado de la Cofetel. El PAN también ha declarado a la prensa que llamará a opinar a “especialistas” como Dionisio Pérez-Jácome, también ex titular de la SCT. El PAN sostiene que no es necesario crear el Ifetel sino fortalecer la actual Cofetel; asimismo, ha llamado a aprovechar la “experiencia” de los actuales comisionados, lo que implicaría que el sector panista calderonista tendría seguras al menos dos posiciones (Mony de Swaan y Alexis Milo y, posiblemente, Gonzalo Martínez Pous), mientras que el PRI contaría con José Luis Peralta y Ernesto Gil Elorduy. Por lo tanto, la negociación sólo se abriría para la selección y nombramiento de los otros dos comisionados para completar los siete que menciona la iniciativa de reforma. Otro tema que le preocupa al PAN es que las atribuciones de regulación económica y declaración de dominancia se le retiren a la Comisión Federal de Competencia Económica y se le otorguen al Ifetel.
Además de Lozano Alarcón, este sector del PAN, el mismo que logró introducir modificaciones en la Cámara de Diputados y que desde la negociación del Consejo Rector del Pacto por México se ha opuesto a la retransmisión gratuita de las señales de televisión abierta (must offer), en evidente beneficio de las televisoras, está respaldado por Roberto Gil Zuarth (presidente de la Comisión de Justicia y ex secretario particular de Felipe Calderón) y por Gabriela Cuevas (integrante de la Comisión de RTC), sin mencionar a Ernesto Cordero, presidente de la Mesa Directiva del Senado y ex precandidato presidencial del PAN, caballo de batalla de Calderón.
Por haber dirigido la pasada política sectorial, este sector del PAN ha tenido una fuerte influencia dentro de su propio partido, en el Pacto por México, en las correspondientes comisiones dictaminadoras y, en general, en las cámaras legislativas. Este grupo de políticos que gobernaron el sexenio pasado ha intentado modificaciones contrarias al espíritu de la iniciativa original, en sentido contrario al impulso que requiere el sector para dinamizarlo y convertirlo en el motor de desarrollo que el país necesita y preserva los privilegios de los mismos operadores que fueron favorecidos la pasada administración.
Contrario a este sector conservador del PAN se halla otro con clara vocación reformista y democratizadora de los medios y las telecomunicaciones que advierte insuficiencias en la minuta pero reconoce que tiene importantes avances y que retoma demandas históricas de la sociedad civil organizada. Este otro grupo lo encabeza el senador Javier Corral Jurado (integrante de la Comisión de RTC y gran conocedor de la materia), apoyado por sus correligionarios Marcela Torres y Jorge Luis Preciado (integrante y secretario de la Comisión de RTC, respectivamente). A pesar de su liderazgo, este grupo exhibe tres debilidades importantes: su posición es minoritaria en el grupo parlamentario del PAN, en las comisiones revisoras, y se ubica en una comisión dictaminadora importante pero que fue incorporada de última hora transgrediendo los procedimientos legislativos que mandata el Reglamento del Senado de la República.
Corral Jurado es partidario de la creación del órgano constitucional autónomo pero discrepa de la intervención presidencial a través de la SCT o la Secretaría de Hacienda, de manera que pudieran influir indebidamente en las concesiones. Es defensor de la retransmisión gratuita de las señales radiodifundidas y se opone a la redacción de must carry, como quedó en la Cámara de Diputados, por favorecer a las televisoras privadas. Asimismo, propugna por definir más criterios que establezcan la preponderancia de las televisoras en el mercado y que no sólo se regule a los operadores incumbentes en telecomunicaciones.
Como en todo juego de intereses y poder nada es fortuito, en este momento del juego y de la discusión a la reforma de las telecomunicaciones cabe recordar que durante el proceso de integración de las comisiones el PAN excluyó a Javier Corral de la Comisión de Comunicaciones y Transportes, no obstante sus conocimientos y experiencia en la materia, y nombró como presidente de la misma a Javier Lozano. Es en este momento cuando adquiere relevancia una treta como aquella, pues a Corral se le debilita al sólo ser integrante de una comisión que, además, por procedimientos legislativos, en este momento no debería participar del proceso de dictaminación de la minuta.
Finalmente, hay que destacar la participación de la llamada “telebancada”, personeros que defienden los intereses de las televisoras y que ocupan posiciones clave en las comisiones mencionadas. Así, Gerardo Flores (PVEM), acérrimo rival de Telmex y Telcel, es secretario de la Comisión de Comunicaciones y Transportes e integrante de la de RTC. Asimismo, Arely Gómez González (PRI), secretaria de la Comisión de Justicia y hermana de Leopoldo Gómez, vicepresidente de Noticias de Televisa. Otros dos alfiles son Luis Armando Melgar (PVEM), ex director General de Proyecto 40, actual secretario de la Comisión de Gobernación, y Ninfa Salinas (PVEM), hija de Ricardo Salinas Pliego, concesionario de TV Azteca, Total Play, Iusacell y Unefon, empresas que (a diferencia de Televisa y Telmex-Telcel) no se han pronunciado en torno a la reforma de las telecomunicaciones. En este contexto, hay que recordar que Televisa participa del 50 por ciento de las acciones de Iusacell, operación autorizada por la Comisión Federal de Competencia en junio de 2012, a unos cuantos meses de concluir la administración de Felipe Calderón.
La “telebancada” se encuentra en la disyuntiva de defender los intereses de Televisa y TV Azteca y, al mismo tiempo, apoyar la reforma a las telecomunicaciones por su respaldo a la candidatura de Enrique Peña Nieto y su alianza con el PRI y el actual gobierno. Sin embargo, al final no resultan incompatibles modificaciones a la minuta en favor del duopolio televisivo y su aprobación en conjunto PRI-PVEM. De hecho, en sus términos, desde que fue presentada el 11 de marzo por el presidente Peña Nieto, la iniciativa ya traía los temas que le interesan a los competidores de Carlos Slim: compartición de infraestructura, desincorporación de activos, declaratoria de dominancia para el operador predominante en telecomunicaciones (Telmex y Telcel) y regulación económica por parte del Ifetel. Los cambios adicionales que puedan introducir a la minuta son ganancia y valor agregado para las televisoras.
En este juego de ajedrez donde hay fichas de todos colores también hay personajes como David Monreal Ávila, hermano del diputado Ricardo Monreal (PT), quien en la tribuna de San Lázaro rechazó vehementemente la reforma a las telecomunicaciones por ser entreguista, es decir, por permitir al 100 por ciento la inversión extranjera directa en telecomunicaciones y satélites sin reciprocidad, y al 49 por ciento en radiodifusión. No hay que perder de vista que la cláusula de reciprocidad en radiodifusión favorece los intereses de las actuales televisoras, por lo que la postura del PT vendría a hacerles el juego a esas empresas. Adicionalmente, el senador petista Marco Antonio Blásquez Salinas es secretario de la Comisión de Comunicaciones y Transportes.
Por ciento, la hija de Elba Esther Gordillo (actualmente con orden de formal prisión y recluida en el penal femenil de Santa Marta), Mónica Arriola Gordillo (Nueva Alianza), es integrante de la Comisión de Gobernación del Senado.
Este es el actual tablero de las telecomunicaciones en México. Si la minuta sufre modificaciones en el Senado, como se aprecia en las intenciones de varios actores, deberá regresar a la cámara de origen, donde nuevamente las fichas y el escenario serán otros. Lo cierto es que el actual periodo de sesiones concluye el 30 de abril y todo parece indicar que la estrategia consiste en demorar su aprobación, lo cual obligaría a un periodo extraordinario o a congelar la iniciativa hasta septiembre.
Como en todo juego de ajedrez, la estrategia consiste en acorralar o generar un jaque mate al pastor. Los cuatro movimientos consisten en 1) convocar a los foros de discusión, 2) integrar los grupos de trabajo de las comisiones unidas, 3) elaborar el dictamen y definir la ruta crítica y el cronograma de dictaminación y 4) lograr los consensos necesarios para aprobar la reforma con mayoría de dos terceras partes de los 128 senadores, es decir, 86 legisladores.
El PRI cuenta a su favor con el mayor número de legisladores y el apoyo de la bancada del PVEM y algunos legisladores del PAN. En el Senado el PRI reúne 54 votos más siete del Partido Verde para sumar 61. El PAN, que está dividido en este tema por el conflicto de intereses creados el pasado sexenio, tiene en conjunto 38 votos, algunos de los cuales respaldarían la reforma. El bloque perredista suma 22 votos, pero varios refrendarían el Pacto por México; cinco del PT (presumiblemente en contra), uno de Nueva Alianza (a favor) y uno más de Movimiento Ciudadano (en contra). Habrá que ver los esquemas de defensa de los contrarios. El reloj está corriendo.
