El actual gobierno ha sorprendido al retomar la iniciativa política perdida desde hace mucho tiempo, primero con la reforma educativa y ahora con la reforma a las telecomunicaciones.

La reforma educativa se queda a medio camino, pues si bien supone arrebatar de manos del corporativismo sindical, representado por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), dos pilares importantes de poder, como lo es el control sobre la evaluación del desempeño y las condiciones de contratación y promoción del personal docente –mediante la creación del Sistema Nacional de Evaluación Docente y el Servicio Profesional Docente–, deja intacta, en cambio, la estructura corporativa del SNTE, responsable de la creación de monstruos tristemente célebres como E. E. Gordillo. Por lo tanto, constituye sólo un medio paso hacia el objetivo de devolver al Estado la capacidad de gestión estratégica sobre la educación básica del país y, en última instancia, sobre el desarrollo.

De igual forma, la reforma a las telecomunicaciones avanza en la buena dirección al cumplir grosso modo con las recomendaciones que se desprenden del diagnóstico de la industria de servicios de telecomunicaciones (ISTC) realizado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en el documento aparecido en enero de 2012 denominado Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México, el cual generó una airada polémica con Carlos Slim, quien incluso pagó dos estudios elaborados por el Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT) y las consultorías NERA Economic Consulting y Criterion Economics, cuyos títulos revelan los contra-argumentos de Slim: Corrigiendo la valoración errónea de la OCDE sobre la competencia de las telecomunicaciones en México y La propuesta de la OCDE para cartelizar las telecomunicaciones mexicanas.[1]

¿Pero qué revelaba el estudio de la OCDE? Una realidad dramática de la ISTC en México, que cobra mayor dramatismo aun cuando se consideran no sólo los países miembros de esa organización (como lo mostraba el estudio), sino un conjunto combinado mayor de indicadores de países de grado de desarrollo comparable e inferior, incluidos asiáticos, latinoamericanos, medio orientales y africanos, competidores reales o potenciales de México en la exportación de servicios intensivos en conocimiento, para lo que se requiere una ISTC competitiva internacionalmente, como lo muestran las siguientes gráficas.

En lo referente al nivel de cobertura (penetración de los servicios), inversión y capacidad de integración internacional de la ISTC,[2] México se encuentra en una situación similar a la de países como Venezuela, Filipinas o Egipto, ligeramente más rezagado que Turquía, Colombia, Ucrania y la India (ambos de gran extensión territorial), y definitivamente por detrás de países como China, Moldavia, Brasil, Argentina o Vietnam; más lejos aún de otro grupo de países conformado por Serbia, Rumania, Malasia, Chile, Bulgaria, Rusia, Arabia Saudita y Emiratos Árabes; y muy lejos del resto de los países de Europa Central y Oriental, así como de los más rezagados de Europa Occidental como Portugal y Grecia o los países bálticos.

En lo referente a los precios de los servicios de telecomunicaciones (gráfica 2), la situación es más dramática: México tiene precios de telefonía fija (residencial y comercial) y móvil, considerando diferentes intensidades de uso, así como de acceso a Internet según la velocidad de conexión, medido en dólares por paridad de poder de compra (PPP) por Milibit/segundo, comparables a los de países como Australia, Rumania u Holanda, muy por arriba de sus competidores de Europa Occidental (excepto España), Oriental (excepto Bielorrusia, República Checa, Hungría y Polonia) o Central (excepto Eslovenia), y muy lejos de sus competidores latinoamericanos (con excepción de Chile), medio orientales y asiáticos, con la excepción, en lo referente exclusivamente al precio de acceso a Internet (se encuentran a la derecha pero por arriba de México), de países como Filipinas, Colombia, Arabia Saudita, Venezuela, Malasia, Egipto, Vietnam, Paquistán, India, Indonesia y Bulgaria.

De acuerdo con las recomendaciones de la OCDE, la iniciativa de reforma a las telecomunicaciones avanza en los siguientes aspectos:

1) Le da autonomía y elimina la práctica de la “doble ventanilla” de la instancia reguladora, al elevar a la Comisión Federal de Competencia Económica (CFCE) y al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) al rango de órganos constitucionales autónomos (dejan de estar jerárquicamente subordinados a cualquier secretaría de Estado) y asignan al segundo todas las funciones regulatorias relacionadas con las telecomunicaciones y la radiodifusión (antes atribuciones separadas de la Cofetel y la SCT, respectivamente). El IFT estará facultado para emitir regulación asimétrica correspondiente a la calificación de predominancia en el mercado de algún operador (con participación directa o indirecta mayor a 50%, ya sea en número de usuarios, tráfico en sus redes o la capacidad utilizada de éstas); imponer límites a la concentración económica en un mismo mercado o zona de cobertura geográfica y ordenar la división de activos y derechos.

2) Las resoluciones de la instancia regulatoria sólo pueden ser impugnadas indirectamente y no son objeto de suspensión, con lo que se elimina el recurso de amparo con el que los operadores, particularmente los monopólicos, han logrado la suspensión de hecho de resoluciones hasta por más de quince años.

3) Se establece la obligatoriedad de la apertura del bucle local (última milla) del operador predominante de las redes telefónicas, de cable o Internet fijo, de manera que cualquier operador pueda acceder a los medios físicos, técnicos y lógicos entre cualquier punto terminal de las redes públicas y el punto de acceso a la red o bucle local; acceso restringido de los operadores predominantes que asegura el control monopólico de las redes en la actualidad.

4) Se abren a la inversión extranjera directa las telecomunicaciones (incluidas las redes satelitales) hasta 100 por ciento y la radiodifusión hasta 49 por ciento.

5) Se establece como obligatorio el must carry-must offer, que obliga a los operadores de redes de cable a incorporar indiscriminadamente en su programación los canales de TV abierta (must carry) y a los operadores de TV abierta a proveer gratuitamente sus señales a los operadores de cable (must offer), con la excepción de los operadores de redes de telecomunicaciones o radiodifusión declarados predominantes, los cuales no podrán beneficiarse de la gratuidad de las señales.

6) Se licitarán dos canales de TV abierta.

La iniciativa va incluso más allá de las recomendaciones de la OCDE al establecer la necesidad de una red troncal nacional en manos del Estado, constituida por la red de fibra oscura de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y 90 MHz de espectro liberado por la transición a la Televisión Digital Terrestre (banda de 700 MHz). Ésta será concesionada bajo un modelo de red compartida que obliga a los operadores a compartir el conjunto de la infraestructura y la venta desagregada de todos sus servicios y capacidades, lo que implica la obligación de los operadores concesionados de ofrecer servicios y capacidades a otros operadores bajo las mismas condiciones que los primeros reciban de la red compartida. Es decir, la red troncal nacional se concesiona bajo el mismo esquema en que fue concesionado el primer tramo de red de fibra oscura al consorcio formado por Telefónica, Televisa y Megacable.[3]

Al igual que las recomendaciones de la OCDE, la iniciativa de reforma a las telecomunicaciones parte de un diagnóstico exclusivamente de la situación de la ISTC en el país, del cual se extrae la conclusión de que su problemática consiste en la existencia de una empresa predominante y de un sistema jurídico ineficiente, con una instancia regulatoria débil. Por lo tanto, el diagnóstico no se ubica plenamente en la perspectiva del paso tecnológico siguiente en el desarrollo de la industria que consiste en la convergencia digital, particularmente con la industria de radiodifusión y, sobre todo, en un futuro que se perfila ya, con la de contenido.[4]

En ese proceso el Estado enfrentará no sólo el gran monopolio de las telecomunicaciones, sino los de la industria de radiodifusión y de producción de contenido, por lo que la adversidad será colosal y el riesgo de cartelización (no estatal, como lo sugería Slim, sino privada) entre los monopolios de telecomunicaciones (Telmex-Telcel), la radiodifusión y la producción de contenido en video y audio (Televisa-TV Azteca), además del escrito (Organización Editorial Mexicana), será enorme y latente.

En ese horizonte convergente el problema no es, por tanto, sólo de regulación, sino de la modalidad neoliberal de desarrollo del país, traducida en modalidad de desarrollo de las industrias convergentes con un grado extremo de monopolización ante el retiro del Estado.

Por lo anterior, el Estado no sólo necesita dotarse de una fuerte capacidad regulatoria, sino de una capacidad estratégica de conducción y gestión del desarrollo, que en el caso de la ISTC, en su proceso de convergencia con las industrias de radiodifusión y contenido, implican no sólo plantearse la necesidad de una red troncal nacional, sino de que ésta sirva como fuerza material en manos del Estado para reorientar la modalidad de desarrollo rentista-monopólica con concentración espacial de la producción y diferenciación regional de los servicios proporcionados de la ISTC, a favor de una nueva modalidad basada en la innovación y la diferenciación de los servicios, la diversificación espacial de la producción y de los servicios proporcionados en función de necesidades específicas de las escalas geográficas de cobertura (nacional, regional y local).

En ese marco, resulta indispensable un gran esfuerzo de inversión en infraestructura (dado el fuerte rezago internacional del país) de redes de fibra óptica y redes inalámbricas de tercera y cuarta generación, lo cual implica costos de inversión considerables y crecientes que sólo pueden ser afrontados a partir de la convocatoria estatal a la contribución de los grandes usuarios potencialmente beneficiarios, como el sistema de salud, el sector científico-educativo y la banca, en conjunto con los operadores de la industria, sobre la base de un modelo de acceso abierto, lo que constituye una estrategia que acelera el despliegue de una infraestructura nacional de banda ancha, en relación con simplemente dejarlo al libre juego de las fuerzas del mercado, especialmente en el caso de los países en desarrollo.

El Estado debería actuar, entonces, abriendo completamente el conjunto de la infraestructura básica al acceso de los competidores que proporcionan servicios hacia abajo en la cadena de valor y para los cuales la infraestructura es un insumo crucial, proceso en el cual debe mantenerse el equilibrio entre dos objetivos a menudo difíciles de compatibilizar: la preservación de un clima propicio para la inversión en infraestructura y el incremento de la competencia.

Pero la fuerza material del Estado para reorientar la modalidad de desarrollo de la industria puede consistir en una red estatal nacional de banda ancha compuesta no sólo por la red de fibra oscura de la CFE y parte del espectro liberado por la transición a la Televisión Digital Terrestre, sino por la propia red de distribución eléctrica (que posibilitará acceso de banda ancha en forma masiva en un futuro cercano), lo que conformaría una amplia red nacional de banda ancha que tendría que ser gestionada bajo un esquema totalmente diferente al planteado por la iniciativa, consistente en la concesión de la red a empresas que se dediquen exclusivamente a su gestión y mantenimiento, y éstas, a su vez, la renten a empresas únicamente proveedoras de servicios intermedios a otras empresas o a consumidores finales, lo que rompería el conflicto de intereses, en la base de la modalidad actual de desarrollo de la industria, consistente en que las empresas que son dueñas de las redes proporcionan al mismo tiempo servicios y, adicionalmente, tienen que abrir sus redes a otras empresas que son sólo proveedoras de servicios y competidoras, lo que determina que la competencia se centre en las condiciones de acceso a la red y no en la innovación de los servicios que se proporcionan.

Bajo la presión competitiva de esa nueva modalidad de desarrollo del segmento de la industria basada en sus redes y con un nuevo y sólido entramado institucional, el Estado podría promover el tránsito del segmento de la industria que tiene como infraestructura las redes privadas a una modalidad de desarrollo con esas características, y así promover el tránsito del conjunto de la industria a la nueva modalidad de desarrollo centrada en la innovación de los servicios.

El otro gran problema que queda prácticamente en el aire es el de la convergencia, no obstante constituye el futuro hecho ya presente: no en vano Slim ha declarado que es favorable a la iniciativa de reforma, considerando que el periodo de jugosas ganancias –que lo ha hecho el hombre más rico del mundo y de Telmex-América-Móvil uno de los cinco mayores operadores en el mundo por número de suscriptores en el transcurso de sólo 10 años– se aproxima a su fin. A partir de esa base se prepara para entrar al nuevo negocio emergente mundialmente del contenido y su difusión vía diferentes redes, particularmente Internet.

En esa perspectiva, la iniciativa se queda totalmente corta. Se debe contemplar la regulación del conjunto de la producción y distribución del contenido y, particularmente, la existencia de un canal de televisión de cobertura nacional en manos del Estado y con participación activa en la creación de contenidos de la sociedad civil, que difunda contenidos orientados a la ruptura del atraso y la cultura conformista, clientelar-patrimonialista y rentista que prevalece en el país, en pos de una cultura de desarrollo de la iniciativa, la creatividad, el aprendizaje y la innovación social, para desarraigar desde la médula el corporativismo y el neoliberalismo.