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¿Es la regulación asimétrica una alternativa para las telecomunicaciones en Colombia?

- 19.06.2017, 19:59
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El sector de telecomunicaciones de Colombia enfrenta diversos desafíos para incursionar de lleno a la economía digital.

Por una parte, el país ha sufrido la desaceleración de su economía: en 2015 creció 3.1 por ciento y se estima que al terminar 2017 crezca 1.6 por ciento, lo anterior como consecuencia de la depreciación de la moneda local, la cual ha acumulado desde principios de 2015 a la fecha una caída de 24 por ciento respecto al dólar americano, atribuible a su vez a la caída en el precio de las materias primas que exporta. La inversión y la participación de las telecomunicaciones en el PIB nacional también se han reducido. Al mismo tiempo, se debate la subasta de la banda de 700 MHz para dotar de mayor conectividad a la población, lo cual detonaría la inversión y contribuiría a garantizar los objetivos del Plan Vive Digital para la Gente. También se discute la capitalización del gobierno colombiano a la empresa Coltel, donde tiene una participación de 32.5 por ciento en sociedad con Telefónica de España, lo cual podría llevar al gobierno a tomar medidas ajenas al mercado que favorezcan esa sociedad. Está pendiente la creación de un organismo regulatorio convergente de la radiodifusión y las telecomunicaciones, como recomendó la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que distinga y garantice la independencia técnica de las decisiones de política pública y regulatorias. Por último, pero no menos importante, la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) avanza en las investigaciones necesarias para determinar si existe un operador dominante en el mercado y, en tal caso, se ha considerado como alternativa aplicar medidas asimétricas.

Como se puede apreciar, todos estos factores están íntimamente relacionados, cuyo desenlace podría ser un conjunto de medidas asimétricas adoptadas de otros contextos y que el mercado colombiano de telecomunicaciones no requiere si realmente busca ejecutar una ruta crítica que consolide al país en la conectividad plena de sus habitantes y, por ende, en la economía digital.

Vinculado a lo anterior, la regulación asimétrica impuesta al sector de telecomunicaciones en México ha sido un experimento que dará material para varios años de estudio, tanto por sus efectos económicos como por la coyuntura política en la que se creó y se implementó.

Sin embargo, cabe preguntarse si dicha regulación representa un ejemplo para el sector de telecomunicaciones en otros países de América Latina como para ser adoptado y recreado en ellos. La posible respuesta no debe limitarse a inferir su efectividad si sólo se considera la disminución de precios de los servicios de telecomunicaciones, en específico de la telefonía móvil que ha ocurrido en México, sino qué lecciones se pueden derivar de su vigencia a la fecha sobre los incentivos creados en el sector.

En Colombia, a la fecha, sólo se ha implementado una regulación de tipo asimétrico. En 2012, la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) de Colombia emitió lineamientos regulatorios para evitar la discriminación tarifaria on-net/off-net consistente en que la tarifa off-net aplicada por el operador de mayor tamaño de red tenga que ser menor, o igual, a la suma de la tarifa on-net más el cargo de terminación móvil (MTR), sujeto a que tal tarifa sea suficiente para cubrir los costos asociados a la terminación en el resto de las redes, así como su costo de originación. Debido a que dicho mecanismo de tarificación es exclusivo para la red de mayor tamaño (Comcel), se consideró asimétrica.

Tal mecanismo fue sustituido a principios de 2017 por cargos simétricos pero limitado a los tres mayores operadores (Comcel, Movistar y Tigo), mientras que el régimen asimétrico se mantiene para el resto de los competidores, incluidos los operadores móviles virtuales pero limitado a sólo cinco años. En contraste, tal tratamiento asimétrico en México es generalizado e indefinido en tanto no cambie sustancialmente la estructura de mercado.

La imposición de un régimen de regulación asimétrica consiste en establecer un mecanismo de discriminación entre los operadores con el objetivo de subvencionar a todos los competidores actuales de tamaño relativamente pequeño y a los nuevos competidores que lleguen al mercado, disminuyendo o eliminado todas las inversiones y costos operativos que de otra manera tuvieran que internalizar dichos competidores, con el objetivo de modificar la estructura de mercado imperante.

Es decir, se trata de un régimen de protección selectiva mediante la asignación de ventajas relativas en beneficio de los operadores considerados “menores”, teniendo como correlativo una mayor carga regulatoria que se le impone al operador considerado como “dominante” o, como en México, “preponderante”. Se puede considerar una “política de industria infantil” como existía en los países con políticas proteccionistas respecto al comercio internacional, pero recreado en el sector de las telecomunicaciones, donde concurren operadores de talla mundial.

En el caso de Colombia, la estructura de mercado ha mostrado el siguiente perfil:[1]

Servicio

Mayor Operador Relativo

Participación de Mercado 2015

Participación de Mercado 2016

Internet fijo

Telmex Colombia

35.1%

36.5%

Internet Móvil Postpago

Comcel

55.2%

53.3%

Internet Móvil Prepago

Comcel

62.3%

62.3%

Telefonía Móvil

Comcel

50.5%

49.3%

 

¿Son las cifras anteriores evidencia suficiente para invocar una regulación asimétrica generalizada en el sector de telecomunicaciones en Colombia? La respuesta objetiva es un definitivo no, ni a nivel de servicios finales ni a nivel de servicios entre operadores o servicios mayoristas. La estructura de mercado no necesariamente condiciona o determina el nivel de competencia o rivalidad entre los competidores. La existencia o persistencia de un mercado con cierto grado de asimetría entre sus competidores puede bien atribuirse a una intensa competencia y no por una falla de mercado que prevalezca y requiera de una regulación.

Por otro lado, una penetración de servicios móviles de 114 por ciento, un mercado con libre oferta de servicios convergentes de triple y cuádruple play (a diferencia de la situación en México) y la disminución de 27 por ciento en 2016 de los ingresos por el servicio tradicional de telefonía móvil de Comcel, ha incentivado una conducta procompetitiva en la oferta del resto de sus servicios, incluida la televisión restringida.

La visión de túnel que dominó el debate legislativo en México respecto a la existencia de un operador “grande” y la obsesión por cierto nivel de concentración no debe de conducir a Colombia a retomar regulaciones que han sido superadas en los países desarrollados, como en el caso de la Unión Europea, y que se desean recrear en América Latina por su atractivo político y no por su solidez económica.

Se ha reconocido que la regulación asimétrica genera incentivos perversos tanto para los operadores entrantes como para los incumbentes, desincentivando esfuerzos en forma de inversión e innovación por parte de ambos.

Como se ha señalado, la regulación asimétrica se justifica generalmente como una variante del argumento clásico de “industria infantil”, en el cual se protege a los nuevos competidores en sus primeras etapas de desarrollo, condición que es lejana a la situación de Telefónica y Tigo en Colombia. Sin embargo, tal protección se transforma en algo permanente, en un status quo que se fosiliza en el mercado y que mantiene a los nuevos competidores siempre dependientes de la permanencia de tal régimen regulatorio.

Eventualmente, los reguladores se encuentran como rehenes de competidores ineficientes que no pueden sobrevivir sin la existencia de los beneficios derivados de la regulación asimétrica.[2]

La regulación asimétrica distorsiona la asignación de recursos porque los usuarios toman decisiones de consumo con base en precios relativos que no reflejan el costo relativo de los recursos utilizados. Es decir, los operadores beneficiados con menores precios toman decisiones con base en precios que no son consistentes con el costo de uso de los recursos que hacen de la red del operador incumbente. Además, tal práctica de regulación causa un problema de riesgo moral en el cual los competidores relativamente pequeños desarrollan una dependencia del proceso regulatorio para su permanencia en el mercado. Por lo que una competencia que coexiste con una regulación asimétrica es ficticia e indeseable y no evoluciona o deriva en forma natural a un entorno de competencia basado en el proceso de mercado.

La regulación asimétrica tiende a perpetuarse dado que crea un grupo de interés entre los operadores “de novo” con el objeto de que continúe el esquema regulatorio que les favorece respecto al incumbente, por lo que nunca conduce o tiene por resultado un entorno de competencia. Así lo han argumentado incluso las disposiciones normativas de la Unión Europea al recomendar su desmantelamiento entre los países miembros y su sustitución por tarifas basadas en costos de aplicación simétrica, en tanto que las tarifas asimétricas serían sólo excepcionales y estar exclusivamente justificadas en diferencias en costos.[3]

La Unión Europea ha reconocido que los mecanismos de regulación asimétrica sólo tienen como efecto la persistencia de las asimetrías y, por ello, los mecanismos asimétricos de regulación se han estado sustituyendo por mecanismos simétricos. La Comisión Europea recomendó en 2009 que las tarifas asociadas a la interconexión entre redes tanto fijas como móviles estén limitadas a los costos incrementales y que se remplazarían los tratamientos asimétricos aplicados por tarifas recíprocas o simétricas, independientemente del tamaño relativo de las redes, lo que favorece el establecimiento o la adopción generalizada del mecanismo de “Bill & Keep”.

Debido lo anterior, tales tarifas asimétricas difieren de los niveles de costo en el mercado, por lo que serán socialmente ineficientes. Las tarifas asimétricas reflejan señales de precios erróneas respecto de las decisiones de entrada e inversión y ocasiona que redes potenciales adopten una conducta de búsqueda de rentas o beneficios derivados del tratamiento asimétrico y no de su desempeño en el mercado.

Adicionalmente, como se ha señalado reiteradamente en las respuestas anteriores, la medida asimétrica en tarifas es un mecanismo que ha probado ser ineficaz y contrario al logro de competencia efectiva y bienestar social, según la experiencia internacional. En diversos países se han eliminado estas medidas asimétricas y, en cambio, se han promovido mecanismos de tarifas simétricas y recíprocas orientadas a costos, sin importar el tamaño de las redes, donde se busca el máximo beneficio para los usuarios finales.

La existencia de un régimen asimétrico extremo donde una red no recupera los costos incrementales de su servicio de interconexión, mientras el resto de las redes pueden establecer tarifas por acuerdos bilaterales, genera una ventaja regulatoria que implica que las nuevas redes o redes “no preponderantes”, en contraposición a la red denominada preponderante, reciban una tarifa con un margen en exceso de sus costos incrementales. Lo anterior significa una subvención o subsidio a su permanencia, aunado a sus respectivas estrategias de mercado que pueden incluir la colusión tácita de éstas para mantener el tratamiento asimétrico y favorecer la permanencia de tales ventajas regulatorias.

En suma, tanto la entrada como la permanencia de los competidores no responde exclusivamente a su desempeño competitivo en el mercado respecto de la red incumbente y el resto de las redes, sino que también se determina por los beneficios desprendidos del tratamiento asimétrico, que incluye la tarifa cero para el servicio de terminación a ser ofrecido por la red considerada como “preponderante”.

Por otra parte, cuando un operador privado tiene participación estatal, como lo es Colombia Telecomunicaciones (Telefónica) con el 32.5 por ciento de su capital, implica el riesgo de fortalecer al grupo de interés creado mediante una regulación asimétrica que se amplifica en sus consecuencias por representar un interés fiscal en el operador de referencia y, por lo tanto, tendrá efectos anticompetitivos sustantivos por el goce no sólo de transferencias públicas al capital sino por ser objeto de tratamientos exclusivos que el mismo Estado crea y que gozará de sus beneficios.

Lo anterior reúne dos distorsiones en el proceso competitivo: i) los efectos de la política industrial materializada en una regulación asimétrica y ii) la presencia de capital estatal en un operador cuya magnitud de sus utilidades o pérdidas estarán determinadas por las ventajas regulatorias producto del tratamiento asimétrico. 

De la breve pero ilustrativa experiencia mexicana se pueden inferir al menos dos lecciones relevantes:

i) La regulación asimétrica no es un instrumento para modificar sustancialmente la estructura de mercado (los tamaños relativos de los competidores); es la libre elección de los usuarios el único factor que puede modificarla y eso depende de la rivalidad entre las ofertas de los operadores y la efectividad de transformar las ventajas o superar las desventajas regulatorias ante los usuarios.

ii) Ningún tratamiento regulatorio asimétrico es suficiente para satisfacer las demandas regulatorias de los operadores considerados alternativos o “relativamente pequeños”. Las más recientes disposiciones a las medidas asimétricas en México demuestran que los instrumentos regulatorios iniciales no fueron considerados suficientes para alterar en el corto plazo la estructura de mercado y satisfacer los desacuerdos que surgen por parte de las redes no incumbentes.

Colombia tiene la opción de adoptar un marco regulatorio de vanguardia, que privilegie la inversión en redes de nueva generación, que permita que la dinámica de mercado continúe gravitando en torno a la elección del usuario, que responda a la innovación de cada competidor y que se manifieste en el tamaño relativo de cada uno de ellos, reconociendo que la estructura de mercado no determina en exclusiva la competencia en el mismo y, antes bien, es resultado de ella.

Los reguladores colombianos no deben intentar reabrir la caja de Pandora de la regulación asimétrica, de la cual no se podrá salir del vórtice que genera. Sólo garantizará la fosilización del sector en su actual configuración, mas aún cuando el interés político y fiscal que existe en un determinado operador (Movistar) asegura que tal vórtice actúe como un hoyo negro.



[1]Con datos del Boletín Trimestral de las TIC 4º Trimestre de 2016, MinTIC, marzo de 2017.

[2] Sappington D.E.M., y Weisman D.L., “Designing Incentive Regulation for the Telecommunications Industry”, MIT Press y AEI Press (1996).

[3] Commission Staff Working Document accompanying the Commission Recomendation on the Regulatory Treatment of Fixed and Mobile Termination Rates in the EU Explanatory Note {C (2009) 3359 final} {SEC (2009) 599}.

 

Modificado por última vez en Martes, 20 Junio 2017 06:17
Ramiro Tovar

Consultor independiente en regulación y competencia económica.

Profesor Numerario y asesor del la Oficina de Rectoría del Instituto Tecnológico Autónomo de México. La opinión del autor no refleja necesariamente la opinión del Instituto al que se encuentra afiliado.

Síguelo en Twitter: @R_Tovar_Landa

 
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