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1ra Jornada Iberoamericana sobre Accesibilidad Audiovisual
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Argentina: el gobierno decreta proteccionismo convergente

- 12.01.2017, 10:46
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El gobierno argentino inauguró 2017 con un decreto con el cual vuelve a modificar las reglas del juego de las telecomunicaciones, en un reconocimiento tácito de que sus decretos anteriores fueron fallidos.

El Decreto 1340/16, publicado el 2 de enero en el Boletín Oficial, fue difundido por el presidente Mauricio Macri como “convergente”, pues habilita a los grandes operadores de telecomunicaciones a ofrecer televisión por cable en los grandes centros urbanos a partir de 2018 y autoriza la expansión de los dos grupos dominantes de la TV de paga, Clarín y DirecTV, en el sector de las telecomunicaciones.

Aunque el gobierno promociona que el fruto de su decisión será la “competencia”, su medida obtura el ingreso de nuevos competidores en los mercados infocomunicacionales de Argentina y beneficia a los conglomerados que ya actúan en ellos con posiciones de dominio.

Además, el decreto establece criterios de reparto de recursos públicos (como el espectro radioeléctrico) y de condiciones diferenciales de acceso a las redes y servicios que incrementaron la molestia de algunos de los grandes operadores del sector, como Telefónica. La compañía de telecomunicaciones con sede en Madrid ya acumulaba enojo con el presidente Macri desde hace un año cuando, al inicio de su mandato, había desguazado con otro decreto (Decreto de Necesidad y Urgencia (DNUs) 267/15) artículos centrales de las leyes de Servicios de Comunicación Audiovisual (sancionada por el Congreso en 2009) y de Telecomunicaciones y TIC (sancionada por el Congreso en 2014) a la medida del Grupo Clarín.

Más allá de la queja de Telefónica, con el Decreto 1340/16 los gigantes de las comunicaciones mejoran sensiblemente sus condiciones para acceder y explotar recursos públicos y así maximizar beneficios. El problema de fondo, que el decreto no resuelve sino que posterga con la estrategia de fugar hacia adelante, es que en el mercado argentino la expansión de Telefónica tiene como límite preciso el Grupo Clarín (en audiovisual de pago y banda ancha) y viceversa (en telecomunicaciones fijas y móviles). Esta fuga hacia adelante está inspirada en el pasado, cuando Telefónica y el Grupo Clarín regían sus segmentos con tensiones de baja intensidad.

Aquel pasado que Macri busca restaurar permitió cierto statu quo hasta 2008, cuando la ruptura entre el kirchnerismo y Clarín detonó el ordenamiento normativo del sector. La restauración al momento regulatorio de 2008 es una operación delicada que el macrismo ensaya con el Decreto 1340/16 (como antes intentó y falló con el DNU 267/15) a pesar de que hoy resulta doblemente imposible la convivencia armónica entre Telefónica y el Grupo Clarín: en primer lugar, porque las tecnologías evolucionan y cada vez hay menos obstáculos técnicos para que ambos pretendan actuar en el segmento donde el otro es dominante; en segundo lugar, porque emergen nuevos actores de escala global (como Netflix o WhatsApp) que son heréticos con respecto a las regulaciones y las escarapelas de países semiperiféricos como Argentina.

El vocabulario oficial sobre los nuevos cambios se nutre de una combinación aleatoria de categorías como “competencia”, “convergencia”, “mercado” e “inversiones”, que precipitarían en forma de lluvia a partir del ambiente habilitado con el nuevo decreto. No es la primera vez que el Estado argentino recurre a la adopción de la agenda de los principales operadores del sector como prenda de seducción para inducir la concreción de inversiones que, en el pasado, no tuvieron el despliegue esperado con este tipo de medidas.

Con el eslogan de “convergencia plena” a concretarse dentro de un año (el 1/1/2018) que se traduce en el franqueo para que tres o cuatro operadores puedan “hacer todo”, es decir, que los grupos del sector audiovisual pueden prestar servicios de telecomunicaciones e Internet y viceversa, el decreto retoma la filosofía general que inspiró la sanción de la Ley de Telecomunicaciones y TIC en el segundo mandato de Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015). No es accidente que el Decreto 1340/16 se declare reglamentario de las leyes audiovisual y de telecomunicaciones, ambas iniciativas kirchneristas que, sin embargo, son sinónimo de infamia para el actual oficialismo (de hecho, en sus considerandos este decreto no se priva de justificar el DNU 267/15 con el que afectó aspectos sustanciales de las leyes mencionadas, “pues -las mencionadas leyes- no contemplaron elementos fundamentales de la realidad actual (sic.) de la industria de los medios y las telecomunicaciones”).

De este modo, Telefónica, Telecom y Claro podrán ofrecer TV por cable en los grandes centros urbanos a partir de 2018, además de conseguir la postergación de las obligaciones contraídas en la licitación de espectro para 4G realizada a fines de 2014. En tanto que el Grupo Clarín blanqueará la controvertida compra de licencias de espectro en la banda de 2.5 GHz. para usarlo en telefonía móvil con su empresa Nextel, vía reatribución de su empleo (“con compensación económica y uso compartido”, dice el decreto), y brindará servicios 4G en menos de dos años en las ciudades más rentables. Con lógica de piñata en donde todos los participantes ligan algún caramelo, las telefónicas serían compensadas con bandas de espectro en 2.5 GHz. Ambos participarán de una prometida licitación para la banda de 3.5 GHz que les permitirá explotar servicios 5G en el futuro.

Como observó Agustín Allende, el decreto obsequia a los operadores que construyan redes de nueva generación el privilegio de protección de la “última milla” (la conexión al hogar, es decir, el bloqueo de la competencia en el eslabón de la comercialización final) de un plazo inédito en el mundo (15 años). Este tipo de medidas bloquea en los hechos la posibilidad de competencia en un lapso muy dilatado.

En tanto, DirecTV (AT&T), como operador audiovisual satelital, sincerará la prestación de conexión a Internet, lo que contradice explícitamente el DNU 267/15 del propio Macri.

Varias de las disposiciones del Decreto 1340/16 dependen, para concretarse, de que el regulador adopte resoluciones específicas. El presidente vuelve a otorgar, de este modo, amplia discrecionalidad a un ente completamente gubernamentalizado (a diferencia del Instituto Federal de Telecomunicaciones mexicano, por ejemplo), puesto que la mayoría de los integrantes del Ente Nacional de Comunicaciones (Enacom, creado por Macri a través del DNU 267/15) son designados por el Poder Ejecutivo que tiene, además, la facultad de remover a todos sus integrantes “sin expresión de causa”.

Por ejemplo, uno de los aspectos críticos de la competencia en los sectores infocomunicacionales refiere a las condiciones de interconexión con las redes troncales para evitar abusos de los grandes operadores a los que, en muchos países con economías más sólidas, se les imponen obligaciones de apertura y exigencias de interés público (que van desde la desagregación de la última milla, el establecimiento de tarifas y velocidades de referencia, hasta el impedimento para que se apropien de contenidos de interés relevante en exclusiva). El Decreto 1340/16 relaja este tipo de obligaciones para los operadores móviles y su oficina de regulación (Enacom) podrá decidir en un sentido o en otro según lo evalúe el gobierno en cada caso.

Convergencia proteccionista

Hay cierto consenso en la Argentina al calificar al elenco gobernante como filosóficamente liberal. Si se examina el Decreto 1340/16 se advierte que su concepción es antitética con la visión liberal de la competencia. En efecto, la decisión gubernamental valida un modelo de mercado convergente (que en la perspectiva oficial opera como sinónimo de mercado único) en el cual pocos operadores que dominan los mercados convocados a converger (telecomunicaciones fijas y móviles, audiovisual de pago y banda ancha a Internet) obtienen mayores privilegios todavía.

En la Argentina el libreto liberal fue tan distorsionado (desde hace décadas) que sus voceros refrendan que los actores industriales reclamen competencia donde no están pero la impidan allí donde actúan. En el discurso, competencia y apertura; en los hechos, proteccionismo de los actores industriales dominantes.

Cualquier interesado en ingresar al mercado de la convergencia que no opere desde posición de dominio en los segmentos mencionados, vería en el Decreto 1340/16 un candado que tapona la entrada de nuevos competidores. Para Enrique Carrier, “los entrantes no son jugadores nuevos en el país o la industria, sino actores actuales (algunos muy relevantes) buscando ampliar sus servicios”.

Lo que el decreto y sus voceros difunden como “competencia” es el entendimiento tácito por el que Telefónica y el Grupo Clarín cederían márgenes menores del mercado donde ejercen dominio a cambio de comenzar a operar, a escala menor y recíprocamente, allí donde es dominante el otro. Quid pro quo. Por supuesto, ninguno de estos dos conglomerados concretó su anhelo completo con el decreto, pues ello amenazaría severamente al adversario comercial. Telefónica y Claro no lograron la autorización para dar TV satelital ni el Grupo Clarín consiguió el trato pleno de entrante –con las reglas asimétricas que corresponderían– en el negocio de la telefonía móvil. Pero, principio de realidad por medio, con el Decreto 1340/16 están bastante mejor que antes aunque, para Telefónica, la ganancia del Grupo Clarín supera con creces a la suya.

Tras el nuevo decreto se advierte que lo distintivo de la política de Macri en comunicaciones no es el reiterado fracaso de la regulación estatal como organizadora del mercado y su baja productividad. Los principales actores cultivan décadas de experiencia en sustraerse de la ley cuando la consideran inconveniente a sus intereses. Lo distintivo es la persistencia en cohesionar esos intereses en pugna a partir de la cesión de las variables centrales de la política a sus protagonistas industriales. De este modo, la noticia es un nuevo decreto en comunicaciones en el cual las contraprestaciones de interés público derivadas de la mejora obtenida por los principales conglomerados siguen engrosando la columna del “Debe”.

Además, y como el diablo está en los detalles, la probabilidad de que la convergencia sea realidad, está supeditada a la pendiente distinción entre los eslabones de la cadena productiva y el señalamiento de sus diferentes obligaciones (licenciatarios con uso de espectro en bandas distintas que demandan explicitar compromisos también disímiles; prestadores de servicio público de telecomunicaciones con explotación de facilidades esenciales; servicios con inversión en redes propias, algunas de las cuales pueden ser consideradas facilidades esenciales; servicios y aplicaciones Over the Top).

No todos pueden operar con las mismas reglas dado que el acceso a los recursos para funcionar es totalmente asimétrico, algo que el decreto pretende contemplar preservando durante un plazo extra que, en una demostración de inseguridad jurídica, el Decreto 1340/16 no especifica a pymes y cooperativas del asedio de los dominantes en localidades de menos de 80 mil habitantes (donde, por cierto, los principales grupos tampoco han mostrado gran interés). Estos detalles serán tramitados por el ente gubernamental Enacom, donde el macrismo cuenta con mayoría absoluta.

La Argentina se distingue de otros países por poseer un dinámico núcleo de operadores pequeños, medianos y cooperativos que operan en los segmentos audiovisual, de telecomunicaciones e Internet al cubrir necesidades de comunicación en grandes extensiones del país donde los gigantes infocomunicacionales casi no intervienen. Este núcleo es dinámico porque es más intensivo en el empleo de trabajadores, porque genera externalidades positivas en términos económicos y sociales, porque crea contenidos locales y porque atiende allí donde hay comunidad. Este sector no incidió en el nuevo decreto y su atención aparece descuidada por las políticas estatales.

El eslabón perdido: la concentración

Mientras recita el mantra de la competencia, la plana mayor del gobierno niega que los distintos segmentos infocomunicacionales estén concentrados, toda vez que admitirlo sería incompatible con haber eliminado prácticamente todos los topes a la concentración, como estrategia competitiva, dispuestos por las leyes 26522/09 y 27028/14. Sin embargo, la “convergencia plena” a la que conduciría el Decreto 1340/16 tiene como protagonistas a tres o cuatro gigantes y, en un segundo nivel de importancia, a un estamento disperso de empresas pequeñas y medianas, cooperativas y entes públicos. El nivel de concentración infocomunicacional excesiva se aprecia en las siguientes tablas, que presentan datos de principios de 2016:

 

TV de paga

 

Banda ancha fija

 

 

 

Operadores

Abonados

%

 

Operadores

Abonados

%

Cablevisión

3.398.500

39%

 

Cablevisión

2.008.778

28%

DirecTV

2.663.000

30%

 

Telefónica

1.878.720

27%

Telecentro

550.000

6%

 

Telecom

1.813.770

26%

Supercanal

580.000

7%

 

 

 

 

Otros*

1.405.063

18%

 

Otros*

1.361.162

19%

Total

8.809.463

100%

 

Total

7.062.430

100%

                     

 

Telefonía fija

 

Telefonía móvil

 

 

Operadores

Abonados

%

 

Operadores

Abonados

%

Telefónica

4.635.200

45%

 

Claro

21.427.000

34%

Telecom

4.044.430

39%

 

Telefónica

20.389.200

32%

Claro

279.310

3%

 

Telecom

19.656.000

31%

Telecentro

189.970

2%

 

Nextel

1.536.400

2%

Otros*

1.130.599

11%

 

Otros*

31.000

0,0%

Total

10.297.330

100%

 

Total

63.039.600

100%

                 

 

 

 

 

 

 

 

Dos de los sectores (telefonía móvil y banda ancha fija) se reparten en tres tercios, en tanto la telefonía fija es un duopolio y la TV de paga cuenta con dos grandes operadores y un conjunto más diverso de pequeños y medianos.

Para el Decreto 1340/16 la “competencia convergente” consiste en que los conglomerados que ocupan los tres primeros renglones en algunas de las tablas anteriores estén, dentro de dos años, presentes en todas ellas (hoy, por ejemplo, Telefónica no aparece en TV de paga y Cablevisión es marginal en telefonía móvil).

Así, la política apunta a que los operadores que ocupan las posiciones de privilegio en las tablas precedentes refuercen y expandan su dominio, sin considerar la resistencia directa e indirecta que supone el resto de operadores existentes. El actor identificado en las tablas como Otros* registra la mencionada peculiaridad de Argentina, cuyo sector infocomunicacional cuenta con un conjunto de agentes pymes y cooperativos, que asisten al dictado de estas nuevas reglas con lógica incertidumbre.

La piñata

El parto de este nuevo decreto y la seguidilla de operaciones que en defensa de sus intereses corporativos realizaron los gigantes de las comunicaciones en Argentina, Telefónica y el Grupo Clarín, es propio de una comedia de enredos. En los días siguientes al decreto, Telefónica anunció que estudiaba medidas para judicializarlo e incluso reclamar ante el CIADI (Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones), mientras que el Grupo Clarín insistió en que recibió menos que su adversario.

La fragilidad regulatoria por parte de una dirigencia que promete reglas claras, seguridad jurídica y estabilidad vuelve a crujir ante nuevas reglas de juego diseñadas a la medida de necesidades e intereses privados tan coyunturales como específicos. La duda razonable es si acaso este decreto no será también modificado ante el siguiente cambio de coyuntura. Dado que el presidente Macri visitará España en febrero, muchos especulan con que allí Telefónica podría contar con un ambiente más favorable para incidir en nuevos cambios regulatorios.

Que uno de los dos conglomerados a cuyos intereses estaba destinada la redacción del Decreto 1340/16 quedara tan disconforme es otra señal de que las políticas de comunicaciones de Macri suelen disparar por la culata. Y que las promesas de solución, que el gobierno realiza en solitario, es decir, sin debate social y político, acarrean mayor inestabilidad.

Si la hipótesis de Macri y sus colaboradores fue que la ejecutividad –entendida como contracara de la deliberación parlamentaria establecida por la Constitución para regular estos temas– provocaría una lluvia de inversiones en comunicaciones, los resultados de 2016 la refutan. Ligero de reflejos, el gobierno reemplazó la inexistente lluvia de inversiones por una lluvia de decretos. Sólo que éstos distan de conformar a los principales actores industriales.

En su primer año de gestión el contenido de los decretos y resoluciones de Macri fue cambiando pero el dogma en el que están basados continúa inalterable. La consigna del gobierno fue y es agregar competencia sin reconocer que los mercados infocomunicacionales están tabicados y excesivamente concentrados. Al negar la concentración, pretende que los grupos dominantes en cada segmento cedan posiciones a potenciales competidores que están presentes, con posición de dominio, en los mercados donde ellos precisan expandirse para ampliar su control convergente. Esta es la trastienda del conflicto entre Telefónica y el Grupo Clarín.

Por cierto, la concentración no es la única variable que condiciona el comportamiento del sistema infocomunicacional argentino; de hecho interactúa con otras variables significativas (la dispersión territorial, la centralización geográfica en pocas grandes ciudades, el gasto per cápita en comunicaciones, la estructura del sector, la capilaridad de la televisión de paga, entre ellas). Pero al desestimar su importancia, el gobierno yerra en el diagnóstico general y sus políticas confunden lo fundamental y lo accesorio.

Más allá del malestar de Telefónica y del esfuerzo del Grupo Clarín por mostrar que no fue el único favorecido, lo cierto es que ninguno de los gigantes infocomunicacionales resulte neto ganador o absoluto derrotado aunque, ciertamente, unos son más beneficiados que otros.

El problema de interpretar la política argentina con el esquema binario ganador/perdedor es que se desaloja del análisis el interés público, que es invocado como objetivo (o como pretexto) para promover los cambios. Esta es la clave interpretativa de la metamorfosis regulatoria del sector. En efecto, ¿cómo se garantiza el interés público cuando las principales variables regulatorias de las comunicaciones son cedidas a intereses privados? ¿Cómo se alienta la imprescindible mejora en los servicios (más caros) por fuera de los principales centros urbanos, que es donde la escala económica atrae a los operadores a concentrar su despliegue? En suma, ¿qué pasa con la comunidad por fuera de la receta del mercado que el gobierno aplica a un país con un mercado tan asimétrico como escuálido?

Con el Decreto 1340/16 no hubo, entre las dominantes, compañías perdedoras: su beneficio incremental fue obtenido a costa del interés público puesto que las obligaciones de los operadores se dilatan y los resultados de sus compromisos se postergan nuevamente. El antagonismo entre Telefónica y el Grupo Clarín presionó sobre la nueva regulación confluyendo en la obtención, por parte de ambos, de condiciones más lucrativas para el acceso, permanencia, explotación y conservación de recursos públicos. La hipotética fusión entre Cablevisión (60% del Grupo Clarín y 40% de Fintech, del mexicano David Martínez) y Telecom (cuyo accionista controlante es justamente Fintech, de Martínez, quien está en ambas compañías pese a que el DNU 267/15 lo prohíbe aunque el gobierno de Macri lo tolera) opera como horizonte en la especulación de los protagonistas para señalar que el decreto, finalmente, podría beneficiar doblemente al Grupo Clarín.

Con la cesión de las principales variables de la política pública a los principales conglomerados de la actividad se dinamita cualquier ideal de “bien común” en la comunicación, lo cual produce dos consecuencias: en primer lugar, el Estado legitima, se trata de un problema de gigantes industriales y con ello renuncia a su rol de garante de los derechos de los más vulnerables (a la cultura, a la información, a las comunicaciones), que son mayoría; en segundo lugar, el Estado declara el estado de guerra permanente entre esos gigantes reconociéndose incapaz de arbitrar en su conflicto de intereses y de formular políticas que no estén adheridas a ellos y que vayan más allá de sus intereses (sea porque no son compatibles con el bien común en su totalidad, sea porque hay otras prioridades sociales o económicas aparte de las de los actores industriales más grandes).

Esta decisión recrea el empecinamiento por la vía del decreto para regular las comunicaciones incluso cuando haya incongruencia manifiesta en el uso de normas de rango inferior para cambiar otras de jerarquía superior (DNU para cambiar una ley, Decreto para cambiar un DNU, Resolución para cambiar un DNU, un Decreto o una ley). En efecto, aunque se trata de una observación secundaria en términos de economía política, este vicio formal podría derivar en la impugnación en sede judicial de las medidas más recientes de Macri en comunicaciones.

Mientras tanto, el propio gobierno difunde la preparación de un proyecto de ley que enviaría al Congreso en 2017 para subsanar parte de las críticas suscitadas por su política. Claro que, visto que las variables centrales de las comunicaciones convergentes y que la cesión de derechos a los principales actores ya fueron resueltas por la vía expedita del decreto, la ley, conjetural, nacería con evidente limitaciones, con la cancha marcada y con una danza de decretos como ritual para implorar la lluvia de inversiones.

Modificado por última vez en Jueves, 12 Enero 2017 12:03
Martín Becerra

Martín Becerra es doctor en Ciencias de la Información y profesor de la Universidad Nacional de Quilmes y la UBA.

Síguelo en Twitter: @aracalacana

 
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