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ANÁLISIS

Alineando incentivos para el uso eficiente del espectro: el nuevo régimen de canon por los servicios móviles en el Perú

Gonzalo Ruiz Díaz

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El cobro por la explotación del espectro radioeléctrico ha constituido tradicionalmente una de las principales fuentes de recaudación del sector de telecomunicaciones en el Perú. Cerca de 70 por ciento de dicho cobro proviene del sector móvil, razón por la cual resulta de gran relevancia el método utilizado por el Estado para su determinación, su impacto en el uso de este recurso así como su aporte al desarrollo del sector.

A inicios de 2018, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) dictó medidas orientadas a corregir algunas distorsiones importantes que existían en la metodología de cobro, dotándola de una mayor consistencia, promoviendo una mayor eficiencia en el uso de este recurso e  introduciendo incentivos para la expansión de la cobertura geográfica de los servicios.

A continuación se describen los cambios introducidos, los cuales consideramos que reúnen algunas características que merecen considerar a esta experiencia como una buena práctica de gestión pública.

El debate en torno al régimen de canon antes de 2018

En el Perú, desde 1991,[1] existe un régimen que faculta al Estado al cobro de un derecho denominado “canon” por el uso del espectro radioeléctrico a los titulares de estaciones radioeléctricas, emisoras y receptoras de señales. Según la legislación, los recursos recaudados por este concepto deben ser destinados exclusivamente al desarrollo de las telecomunicaciones, al control y monitoreo del espectro radioeléctrico y cumplimiento de obligaciones con organismos internacionales.

Desde 2004,[2] el pago que debían hacer los operadores móviles por canon se determinaba con base en una cantidad monetaria fija multiplicada por el número acumulado de líneas móviles activas a fines del año anterior. En términos simples, pagaba más la empresa que tenía una mayor cantidad de líneas de servicio móvil activas.

Desde su aprobación, este método de recaudación fue objeto de críticas. La más importante consistía en que el número de líneas activadas no constituye necesariamente un buen indicador del uso y aprovechamiento del espectro radioeléctrico. Por el contrario, dicho método castigaba el esfuerzo de los operadores por ampliar su base de clientes afectando su crecimiento y su estrategia competitiva. Asimismo, la metodología establecida no permitía definir una conexión clara entre la determinación del cobro y el destino de los recursos recaudados por concepto de canon, sin garantizar la sostenibilidad de las actividades de administración y gestión del espectro radioeléctrico, ni tampoco otros destinos del canon, contemplados por la ley.

Durante 2012, Telefónica del Perú denunció ante el Instituto de Defensa de la Competencia y la Propiedad Intelectual (INDECOPI) que la metodología de determinación del canon constituía una barrera burocrática, cuestionando tanto su razonabilidad como su legalidad. El INDECOPI declaró fundada en primera instancia (la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas) la demanda que cuestionaba la legalidad del régimen de cobro. Tras la apelación del MTC, la segunda y última instancia del INDECOPI (la Sala de Defensa de la Competencia) no sólo confirmó la  decisión, sino que también respaldó las críticas de fondo formuladas sobre la razonabilidad y proporcionalidad de dicho régimen de cobro.

En este contexto, desde principios de 2017, el Viceministerio de Comunicaciones se abocó al estudio de una nueva metodología de determinación del canon para los servicios públicos móviles.

Los cambios introducidos

En enero de 2018,[3] el MTC aprobó un nuevo régimen que incorpora cambios importantes siguiendo la línea de mejores prácticas internacionales.[4]

Un primer cambio es que se establece como base de cálculo para el pago del canon la cantidad de espectro asignado (ancho de banda y extensión territorial sobre la cual se concede el permiso para su explotación), en lugar del número de líneas activadas.

Ello implica que los operadores a los cuales se otorgue una mayor porción de espectro pagarán más que aquellos que tengan menos espectro, independientemente del número de líneas que ostenten. Esto incentiva que los operadores hagan un aprovechamiento más eficiente de este recurso limitado y escaso.

Dado que, por las características del mercado peruano y de la configuración del espectro radioeléctrico otorgado, se previó que este cambio implicaría variaciones drásticas en los pagos de canon de las empresas operadoras, el MTC estableció un mecanismo de gradualidad en el cobro del canon, estableciendo una transición entre ambas metodologías. El mecanismo implicaba un ajuste proporcional en el pago del canon en un horizonte temporal comprendido entre 2018 y 2020.

Un segundo cambio que aporta la nueva metodología es que ésta transparenta la relación entre la determinación del canon y el destino de los recursos recaudados. Así, un parámetro importante que introduce la metodología es el llamado “Presupuesto objetivo”, el cual señala los recursos estimados que requiere el MTC para cumplir con las obligaciones vinculadas al control y monitoreo del espectro radioeléctrico, el desarrollo de proyectos en telecomunicaciones y otras obligaciones establecidas por la legislación.

Ello garantiza la sostenibilidad económica del cumplimiento de dichas funciones por parte del MTC, y específicamente del Viceministerio de Comunicaciones (ver diagrama 1).

 

Diagrama 1. Nuevo esquema del régimen del canon

 

Por último, la metodología plantea un mecanismo de incentivo a la expansión y/o mejora de la infraestructura actualmente disponible, que busca reducir la brecha existente en infraestructura de telecomunicaciones y mejorar la conectividad a la mayor cantidad de localidades en el país.

Según cifras del Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel), se requieren 36.5 mil Estaciones Base Celular (EBC) para atender la demanda de acceso a Internet y comunicaciones de voz desde las redes móviles a 2021. En consecuencia, la brecha en la implementación de infraestructura que permita asegurar la prestación de los servicios hacia 2021 es de 17.6 mil EBC.

Este mecanismo consiste en la reducción del pago de canon a cambio de la expansión de la infraestructura móvil en localidades sin servicio. Al mismo tiempo, se establece un mecanismo similar para incentivar la modernización de la infraestructura en localidades que sólo cuenten con tecnología 2G, siempre que éstas se actualicen a 4G.

A inicios de cada año, el MTC publicará un listado de localidades que podrán atenderse bajo estos mecanismos voluntarios. Las empresas tienen un plazo perentorio para presentar sus compromisos de inversión y/o de mejora tecnológica, a cambio del incentivo en términos de reducción de canon, en las localidades por ellas seleccionadas.

Este último mecanismo convierte en permanente una práctica que ya había sido empleada por el Ministerio en anteriores oportunidades, pero de manera excepcional y transitoria.

Resultados en el corto y mediano plazo

La Viceministra de Comunicaciones, Virginia Nakagawa, manifestó que su despacho viene trabajando “de manera intensa para lograr que la conectividad crezca en el país. La conexión a telefonía celular y a Internet genera integración y brinda condiciones a los pueblos para que se desarrollen”.[5]

Por lo pronto, para 2018 el mecanismo de incentivos introducido habría permitido compromisos de expansión de cobertura y mejora tecnológica por parte de las empresas para cerca de 260 localidades en el país, permitiendo no sólo reducir la brecha de infraestructura[6] actualmente existente, sino expandir la frontera de servicios 4G a lo largo del país.

Sin embargo, el avance más importante se reflejará en los próximos años, en términos de un uso y aprovechamiento más eficiente del espectro radioeléctrico en el mercado móvil peruano.

[1] Artículo 60 del Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones. D.S N°013-93-TCC.

[2] Decreto Supremo N°027-2004-MTC.

[3] Ver Decreto Supremo 003-2018-MTC.

[4] Ver, por ejemplo, UIT (2016) “Guidelines for the Review of Spectrum Pricing and the Preparation of Spectrum Fee Schedules”, Geneva.

[5] Gestion, 24 de enero de 2018. https://gestion.pe/economia/operadoras-moviles-podran-destinar-parte-del-canon-inversiones-infraestructura-225693

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ANÁLISIS

Operadores europeos de acceso abierto y mayoristas forman nueva alianza para acelerar despliegue de redes de fibra

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Los presidentes y directores generales de los principales operadores de acceso completo y mayorista de fibra completa europeos, CityFibre (Reino Unido), Deutsche Glasfaser (Alemania), Open Fiber (Italia), Gagnaveita Reykjavikur (Islandia) y SIRO (Irlanda), se reunieron en Roma en presencia de Johannes Gungl, presidente del BEREC (Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas) y de Erzsebet Fitori, director General de FTTH Council Europe, para debatir sobre el futuro del mercado de las telecomunicaciones y explorar oportunidades para acelerar el despliegue y la adopción de infraestructura de fibra en toda Europa.

Los operadores al por mayor sólo son especialistas en redes de fibra que, en ausencia de un brazo minorista, invierten únicamente en nuevas redes de fibra de acceso abierto de alta velocidad en beneficio de todos los proveedores de servicios.

Este es un modelo comercial probado que ahora está experimentando un crecimiento significativo en Europa, especialmente para el despliegue de Fiber To The Home (FTTH) y Fiber To The Building (FTTB). Millones de hogares y negocios se beneficiarán de la implementación de redes de fibra total transformadoras, lo que generará importantes beneficios económicos para el sector digital europeo.

Relevante: Operadores europeos mayoristas de fibra completa forman alianza

El nuevo Código Europeo de Comunicaciones Electrónicas (EECC) alienta explícitamente a los operadores mayoristas únicamente brindándoles un régimen regulador específico y ligero, ya que, naturalmente, proporcionan acceso a múltiples proveedores de servicios de telecomunicaciones sin discriminación ni abusos. Por esta razón, el modelo de sólo al por mayor es el vehículo ideal para el despliegue de redes de muy alta capacidad, según lo previsto por el Código, así como un facilitador de servicios innovadores como Internet de las cosas (IOT) y 5G.

Dado el alto costo de construir nuevas redes FTTH / FTTB, el modelo de venta al por mayor es el mejor enfoque para lograr una implementación de infraestructura de fibra completa a gran escala, ya que agrega demanda de muchos proveedores de servicios que se benefician de la conectividad a prueba de muy alta capacidad para el futuro. Dependiendo de las condiciones del mercado, los operadores independientes de acceso abierto pueden facilitar el mismo objetivo.

Las compañías que se reúnen en Roma han acordado crear una alianza para compartir las mejores prácticas y promover los beneficios y las ventajas de la fibra completa sólo para mayoristas, que ofrecen una infraestructura de fibra completa de manera mucho más eficiente que los operadores incumbentes integrados verticalmente.

La alianza funcionará para garantizar que los gobiernos, los organismos reguladores y los inversores financieros entiendan debidamente estos beneficios, y para promover el conocimiento de estas redes de fibra independientes entre los proveedores de servicios y los operadores móviles.

La alianza también cree que tiene un papel en educar e informar al consumidor europeo sobre cuáles son las redes genuinas de muy alta capacidad y desafía el uso indebido de la palabra “Fiber” en la comercialización de servicios de banda ancha que se entregan en redes heredadas basadas en cobre.

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ANÁLISIS

La calidad institucional: un aspecto capital para cerrar la brecha digital

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La calidad de las instituciones públicas, la seguridad jurídica y la confianza son aspectos esenciales para que las empresas puedan invertir con una mirada de largo plazo. Ello es relevante en todos los sectores de la economía, pero en las telecomunicaciones es aún más crucial, ya que, a diferencia de otros sectores, los montos de inversión son considerablemente cuantiosos, los despliegues de redes suelen ser irreversibles, y el horizonte temporal para el retorno de las inversiones es especialmente largo.

Es por ello que a la hora de invertir las empresas de telecomunicaciones son especialmente sensibles a las condiciones del entorno. No solamente a las características e intensidad regulatoria, sino también a aspectos tan elementales como el respeto de los derechos adquiridos, la independencia judicial, la ausencia de arbitrariedad en decisiones gubernamentales, la transparencia y la efectividad del marco legal para resolver disputas o para que los afectados puedan recurrir determinadas políticas o regulaciones si entienden que su legalidad es dudosa.

Existen diversos indicadores que pueden servir para tomar la temperatura del clima de negocios en un país. A modo de ejemplo, el World Economic Forum (WEF) cuenta con un amplio relevamiento de datos que utiliza para la construcción de su Índice de Competitividad Global, que se basa en buena medida en entrevistas a ejecutivos de empresas.

Los indicadores del WEF que destaco son los referidos a Derechos de propiedad, Independencia judicial, Confianza en los políticos, Favoritismos en decisiones de los gobiernos, Eficiencia del marco legal para resolución de disputas, Transparencia en la elaboración de políticas públicas, Fortaleza en la protección de inversores y Eficiencia para recurrir políticas y regulaciones en caso de que los afectados entiendan que su legalidad es dudosa.

En todos los casos, los puntajes van de 1 a 7 (de peor situación a mejor para el clima de inversión), con excepción de la protección de inversores en cuyo caso la escala es de 1 a 10.

El análisis de los indicadores del WEF sugiere que lamentablemente, América Latina no se encuentra bien ubicada a nivel global en cuanto a los mencionados indicadores, como se puede apreciar en los siguientes gráficos. En prácticamente todos los casos, los ejecutivos latinoamericanos califican a sus instituciones y políticos con puntajes que la sitúan como la última región renqueada, con excepción del indicador de protección al inversor, en la que supera -levemente- a África Subsahariana y al Medio Oriente y Norte de África.

 

Figura 1. Ranking regional de variables vinculadas a la calidad institucional

Fuente: elaboración propia con base en datos de WEF de 2017.

 

Esta situación es muy preocupante y afecta a toda la economía regional. Como decía, el sector de las telecomunicaciones es muy sensible a este tipo de factores, como vemos en el siguiente gráfico que relaciona, para una amplia muestra de países del mundo, los niveles de inversión en telecomunicaciones (CAPEX) per cápita, con cada uno de los mencionados indicadores que hacen la calidad institucional, junto con la regresión lineal que vincula a cada par de variables.

 

Figura 2. Relación CAPEX per cápita en telecom e indicadores de calidad institucional

Fuente: elaboración propia con base en datos de WEF y UIT de 2015.

 

Los resultados son contundentes, en la medida que la relación es siempre positiva. En otras palabras, el sector de las telecomunicaciones invierte más por habitante en aquellos países donde hay mayor respeto a la propiedad, o mayor independencia judicial, mayor confianza en los políticos, menores niveles de favoritismo en decisiones de gobiernos, marcos legales más eficientes para resolver disputas o recurrir normas de dudosa legalidad, mayor nivel de transparencia, o mayor protección a los inversores.

El análisis conjunto de los gráficos reportados evidencia a las claras que las inversiones para el cierre de la brecha digital necesitan de un entorno favorable. Y que América Latina tiene todavía mucho camino por recorrer.

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Back to the future: OCDE digital

Jorge Fernando Negrete P.

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Colombia representa una de las más provocadoras formas de dialogar cuando de política digital se trata. Habla con pasión y argumentos. Los encuentros provocados por el sector telecom en Bogotá, Cartagena o Medellín, han sido un espacio privilegiado para mirar dentro del complejo universo digital y debatir el deber ser de la nueva regulación y de la política pública; entre lo audaz y lo responsable; entre lo oportuno y lo visionario, entre posible y deseable. He sostenido que hay en Colombia un inevitable liderazgo en el pensamiento digital que se ha vuelto epidémico en toda américa latina. Frecuentemente su apasionado discurso nos ha hecho sonrojar por obsequiar rumbo a nuestras dudas. Cuando faltaba imaginación, nos compartía su realismo mágico; cuando había que ser audaces, apoyaba nuestras decisiones. Sin embargo, hay un dialogo que está pendiente al interior de su propia realidad: el dialogo con uno mismo. En la intimidad de la palabra conversada con nuestro yo, uno se habla con franqueza y puede quedar aislado, ahogado en el pensamiento propio, sin poder actuar. Colombia debe dialogar intensamente consigo misma, sobre su deuda digital, sobre el nuevo rumbo que debe seguir.

Sin ambages. Colombia debe acompañar su discurso visionario de política pública, con uno de reconfiguración regulatoria para reactivar la inversión. Colombia cuenta con un escenario único en América Latina. Es el país en la región con más empresas públicas asociadas con privadas o que actúan de forma independiente. Esto es delicado, ya que las empresas digitales son globales y se están consolidando para generar más economías de escala. Las empresas públicas, por el contrario, no son globales, carecen de economías de escala, tienen gastos fijos desproporcionados y su capacidad de innovación es mínima derivado de su regulación corporativa. Por otra parte, la reversión de activos, único caso en América Latina, secuestró la inversión de los dos principales operadores telecom: Movistar y Claro, cuando menos por dos o tres años. Esto precipitó la caída de la inversión en el sector a niveles de escándalo. El documento de la OCDE-Telecom, ya advertía de este problema hace 5 años “la incertidumbre sobre esta compensación económica (reversión) podría desincentivar las inversiones de los operadores, por lo que debe evitarse”. Así de claro.

Una espiral peligrosa. Distintas administraciones públicas, la nacional y municipal de Bogotá y Medellín, empiezan a ver cumplida la promesa de conflicto. Casi todas las empresas telecom del mundo se están transformando y han perdido valor. Las empresas públicas empiezan a comprender esto. La consultora internacional Oliver Wyman, señala que la venta de Une podría ser la única solución para la crisis que vive la municipalidad de Medellin. La fusión de Une-Tigo, no está generando los resultados esperados y existe la posibilidad de que el municipio capitalice en un futuro esta sociedad. El riesgo que la consultora identifica es grande por una posible pérdida de valor de la compañía, el problema es que esta reflexión, es exactamente la misma para ETB y el 32.4% de acciones que tiene el gobierno nacional en Telefónica. En el caso de Telefónica, ni siquiera su empresa matriz quiere hacer la compra y ETB ha perdido valor a una velocidad extraordinaria. Hay una enorme cantidad de empresas de cable y Televisión por asignatura, incluso en la modalidad de comunitario, que pasarán por esta misma realidad si no se consolidan.

El aviso y la solución. Todo esto fue diagnosticado y la medicina propuesta hace 5 años. El 11 de diciembre de 2013, Colombia recibió el Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones. En este documento, la OCDE señaló y propuso recomendaciones. Aquí algunas:

  1. La CRC “sólo puede desempeñar un rol decisivo si se convierte en un organismo con plena independencia del gobierno” “Los comisionados de la CRC son nombrados por gobierno de la nación”
  2. El MINTIC “no establece una separación efectiva entre la regulación y la formulación de política de telecomunicaciones”
  3. La CRC y la ANTV deben fusionarse y crear un regulador convergente.
  4. La Agencia Nacional del Espectro, debe fusionarse con la CRC.
  5. Las autoridades colombianas no deben obstaculizar las tendencias de consolidación en las telecomunicaciones.
  6. Señaló el conflicto entre regular, hacer política pública e invertir en empresas telecom al mismo tiempo.
  7. Señaló lo impropio de asociarse a empresas públicas telecom.
  8. Señaló que es injustificable la regulación de tarifas asimétricas en empresas que no son nuevas en el mercado, porque favorece sus ineficiencias.

Colombia no está sola en el proceso de imaginar una nueva ruta para desplegar infraestructura. Europa está repensando su histórico modelo de compartición a partir del éxito de España, que a 5 años de su nueva ley de telecomunicaciones, ha concentrado el equivalente, a toda la inversión de Reino Unido, Francia, Alemania e Italia juntas, solo en España. La reconstrucción del sistema institucional y competitivo telecom de Colombia, es una oportunidad apasionante que recibe, Silvia Constain, la nueva titular, de uno de las más respetadas instituciones digitales de América Latina: el MINTIC.

Colombia juega en el pensamiento digital como ganador, con visión robusta de largo aliento. Si acompaña su visión con las decisiones estratégicas correctas, su dialogo íntimo consolidará el generoso liderazgo que nos ha obsequiado desde hace más de 10 años.

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